近年來，許多食品衛生安全事件都和飼料有關，一連串的瘦肉精、工業用硫酸銅等議題持續發燒，而飼料業與畜牧產業緊密相連，也是國人畜產品的源頭，因飼料是人類的間接糧食，飼料安全亦是食品安全的一環，控制飼料產品安全可以維持大眾對食品的信心，避免影響到食品的銷售狀況，造成社會大眾恐慌。又因飼料生產的90％成本為原料成本，所以不法業者為降低成本，難免會投機購買問題原料，才會導致上述問題不斷發生。飼料管理不當，將造成難以彌補之傷害，是眾所皆知之事，飼料管理法自2002年修正後已施行10年未曾調整，自有必要隨時代進步朝向「安全性」功能思考，本文希冀立於確保國民健康基礎之立法政策上，提出飼料管理法相關條文之修法建議如下，俾供委員作為未來審查法案或問政之參考。
一、飼料或飼料添加物應標示原料來源。（第14條）
二、提供獎金鼓勵民眾勇於檢舉違法業者。（增訂第22條之1）
三、損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或其添加物應予沒入或銷燬。（第24條第1款）
四、飼料業者回收違法飼料之義務。（第24條第1款、增訂第2項）
五、為確保消費者權益，應即時公告違法飼料業者名稱。（增訂第24條第1項第4款）
六、罰鍰應移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行。（刪除第35條）
(立法院法制局專題研究編號1001)
壹、前言
貳、飼料管理之概況
一、飼料及其添加物之管理
二、飼料業之管理
三、飼料標示之管理
參、問題評估與建議
一、飼料或飼料添加物應標示原料來源（第14條）
二、提供獎金鼓勵民眾勇於檢舉違法業者（增訂第22條之1）
三、損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或其添加物應予沒入或銷燬（第24條第1款）
四、飼料業者回收違法飼料之義務（第24條第1款、增訂第2項）
五、為確保消費者權益，應即時公布違法飼料業者名稱（增訂第24條第1項第4款）
六、罰鍰應移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行（刪除第35條）
肆、結論
伍、條文對照表
參考文獻
健全飼料管理機制之研析
壹、前言
近年來，許多食品衛生安全事件都和飼料有關，連日來的豬牛風暴，重創台灣畜牧產業，粗估市場買氣減少10至15%，飼料工業同業公會出面呼籲政府，應儘速建立生產履歷制度，落實管理非正規的飼料廠，加強取締禁藥來源及使用違禁藥的農場。又全台1年雜糧進口量約有1千萬噸，市場產值高達新臺幣3千億元，其中7成用於飼料產業及養殖業，飼料與畜牧業、養殖業之間是唇齒關係，如今受到一連串的天災人禍，瘦肉精、工業用硫酸銅等議題持續發燒，造成社會大眾恐慌，買氣消散，豬價一方面是供過於求，一方面瘦肉精疑雲罩頂，造成每百公斤從年前的7千元，一路降到只剩5千元左右[1]。
基於原料新鮮之利基，台灣土產飼料產出第一時間，就是運往國內各畜牧場，提供給禽類、豬隻、牛隻食用，飼料業與畜牧產業緊密相連，也是國人畜產品的源頭，故飼料是人類的間接糧食。飼料業對下游的畜牧、水產養殖業之依賴度頗高，使得飼料業的成長空間與畜牧、水產養殖業景氣息息相關，又因飼料生產的90％成本為原料成本[2]，所以不法業者為降低成本，難免會投機購買問題原料，才會導致上述問題不斷發生。飼料管理法自2002年修正後已施行10年未曾調整，如今隨時代演進，更有必要朝向「安全性」功能思考，對於飼料製作過程中，除嚴禁添加不明外物（如三聚氰胺、瘦肉精、工業用硫酸銅）外，在銷售時，對於飼料原料的製造商應否明確標示，且在公務資源有限情況下，是否應考慮鼓勵人民之參與檢舉，以較低之成本，提升行政效能。又飼料安全是食品安全的一環，已是無庸置疑的，損害家畜、家禽、水產類健康之飼料，透過了食物鏈進入人體，亦難謂對人體健康無害，在立法政策上，自應予以沒入或銷燬。另外，實務上有要求業者回收違法飼料之情形，飼料管理法卻無回收飼料之相關規定。再者，為保障人民之資訊權，國家有義務公開違法飼料業者之相關資訊。最後，罰鍰為公法上金錢給付義務之一種，行政執行法於2001年1月1日起施行後，依飼料管理法所處之罰鍰，應依行政執行法規定移送行政執行處執行之。本報告擬以上述爭議為探討重點，提出飼料管理法相關條文之修法建議，俾供委員作為未來審查法案或問政之參考。
貳、飼料管理之概況
台灣大約在1941年才開始生產飼料，而飼料發展到工業時代，已和食品一樣，密切地關係到人體健康，甚至其範圍遠較食品為廣，舉凡已知的農作物均可作為飼料，而且飼料還可以添加礦物質、貝殼、粗糠，甚至藥物等促進發育的成分，也就是所謂的飼料添加物[3]。台灣省政府[4]曾於1962年公布「台灣省飼料管理規則」，作為管理飼料之依據，惟因該辦法係屬行政命令，執行上頗多扞格，特別是取締偽劣飼料方面，更難獲致預期效果，行政院乃根據台灣省飼料管理之經驗，並參酌外國立法例，基於建立飼料工業基礎、嚴格控制飼料品質、嚴格取締偽劣飼料及確保消費者利益，擬定飼料管理法[5]，並經本院於1972年12月29日三讀通過。以下以飼料管理法為主，相關法規為輔，說明目前台灣飼料管理之情形。
一、飼料及其添加物之管理
（一）飼料及其添加物之內容
飼料係指供給家畜、家禽、水產類營養或促進健康成長之食料，又可分為四種，即植物、植物產品或其加工品作成的植物性飼料；動物、動物產品或其加工品作成的動物性飼料；礦物質、維生素、氨基酸或其加工品等補助飼料；前述兩種以上之飼料調配製成品的配合飼料[6]。飼料依其產出目的又可分為兩種，一是商品飼料，一是自配飼料。至於飼料的成分則包含粗蛋白質、粗脂肪、粗灰分、粗纖維、磷、鈣或其他有效成分、限量成分及有害物質等含量[7]。台灣飼料產品主要提供給家禽、養豬、水產、養牛等業者，以2007年飼料產量750萬公噸來看，家禽、養豬業占大宗，其中360萬公噸提供給家禽業者(占44%)、養豬業者使用了336萬公噸(占44%)，其他如水產業用了48萬公噸（占6.4%）、養牛19萬公噸(占2.5%)、馬及觀賞魚等飼料9萬公噸(占1.2%)[8]。
而所謂的飼料添加物，係指為提高飼料效用，保持飼料品質，促進家畜、家禽、水產類發育，保持其健康或其他用途，而附加使用之物[9]，其成分為有效成分、限量成分、有害物質（如重金屬、黃麴毒素等）等含量[10]。
（二）飼料及其添加物之管理
飼料之詳細品目，依飼料管理法第3條第2項規定，由中央主管機關公告之。而依第2條規定，中央主管機關為行政院農業委員會[11]，故該會乃於1987年2月19日公告飼料之詳細品目，並以1990年10月19日農牧字第9050570A號公告修正如表1。
表1：飼料詳細品目表
類別
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品目
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植物性飼料
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大豆粕、花生粕、菜子粕(餅)、棉子粕(餅)、脫脂米糠、輸入飼料用米糠、麩皮、玉米粉。
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動物性飼料
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魚粉、魚溶漿(粉)、混合魚溶粉、飼料用全脂乳粉、飼料用脫脂乳粉、飼料用乳清粉、肉骨粉、羽毛粉。
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補助飼料
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供乳牛、肉牛、羊、豬、兔、雞、火雞、鴨、鵝、魚(觀賞用魚除外)、蝦、蟹、蛙及貝類食用之飼料用礦物質、飼料用維生素、飼料用氨基酸及綜合性飼料用補助飼料。
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配合飼料
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供乳牛、肉牛、羊、豬、兔、雞、火雞、鴨、鵝、魚(觀賞用魚除外)、蝦、蟹、蛙及貝類食用之配合食料及濃縮飼料。
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飼料添加物之詳細品目、規格及其使用準則，依飼料管理法第3條之1第2項規定由中央主管機關公告之，農委會遂於1988年3月28日公告，並以2001年3月12日農牧字第900110583號公告修正飼料添加物之詳細品目如表2，另於1988年5月21日發布實施飼料添加物使用準則。此外，飼料及飼料添加物成分標準，依國家標準之規定，無國家標準者，於申請檢驗登記時，因飼料用於家畜或水產，間接與人體健康有密切關係，涉及衛生機關職權等，故應送請主管機關會同有關機關核定之[12]。惟有關輸出之飼料或飼料添加物，如係按照國外買方之要求，符合該輸入國之規定，且經我國中央或所在地直轄市主管機關發給製造登記證者，得不受前述標準之限制[13]。
表2：飼料添加物之詳細品目表
類別
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品目
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乳酸菌類
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酵素類
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飼料保存劑類
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氯化苯銨松寧 Benzethonium chloride
苯酸 Benzoic acid
丁羥甲醚 Butylated hydroxyanisole
丁羥甲苯 Butylated hydroxytoluene
丙酸鈣 Calcium propionate
衣索金 Ethoxyquin
對羥苯化物 p-Hydroxybenzoate
丙酸 Propionic acid
丙酸鈉 Sodium propionate
清涼茶酸 Sorbic acid
甲酸 Formic acid
醋酸 Acetic acid
丙酸銨 Ammonium propionate
枸櫞酸鈉 Sodium citrate
檸檬酸 Citric acid
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碘化蛋白Thyroprotein
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二、飼料業之管理
為維持本土飼料供應穩定，台灣區飼料工業同業公會於1966年成立，成立之初有44家廠商，1976年達到高峰，會員廠商一度高達123家，2008年則縮減至53家會員廠商，目前全台共有128家飼料廠，但加入公會會員的廠商只有53家。以實際產能來看，目前從事飼料業的業者，半數以上(51%)生產畜產飼料，水產飼料占27%，畜產與水產兼營的業者占22%[14]。飼料管理法對於飼料業之管理，依其設立至結束，大致可分為事前管理、事中管理及事後管理三種。
（一） 事前管理-申設程序之限制
1、飼料製造業
經營飼料或飼料添加物之製造、加工、分裝業設立工廠時，應符合由中央主管機關會同中央工業主管機關（經濟部）及中央衛生主管機關（衛生署）定立之飼料或飼料添加物工廠設廠標準，且須先工業主管機關會同農業主管機關之設廠許可，並依法辦理工廠登記[17]。於製造、加工、分裝飼料或飼料添加物時，應先將其類別、品目、商品名稱、成分、理化性質、檢驗方法、適用對象、使用方法等有關資料或證件，連同樣品、檢驗費，向中央或所在地直轄市主管機關申請檢驗登記，經檢驗合格通知繳納證書費並發給飼料或飼料添加物製造登記證後，始得製造、加工、分裝。但國家標準已定有檢驗方法者，得免送理化性質及檢驗方法。另外，如係自製自用之飼料，或試驗研究機構專供試驗用之飼料、飼料添加物之製造、加工、分裝者，得免予辦理檢驗登記，惟自製自用之飼料，須加入飼料添加物者，仍應先向直轄市或縣 (市) 主管機關辦理登記[18]。
2、飼料販賣業
經營飼料或飼料添加物之批發、零售、輸入及輸出之飼料販賣業者，應向直轄市或縣 (市) 主管機關申請登記，經核發販賣登記證後，始得營業[19]。但飼料製造業者將其產品批發出售者，得免辦理販賣登記[20]。又輸入飼料或飼料添加物時，應先將其類別、品目、商品名稱、成分、理化性質、檢驗方法、適用對象、使用方法、包裝重量等有關資料或證件，連同樣品、檢驗費，向中央或所在地直轄市主管機關核轉中央主管機關檢驗登記，或由中央主管機關委辦直轄市主管機關辦理，經檢驗合格通知繳納證書費並發給飼料或飼料添加物輸入登記證後，始得向貿易主管機關（經濟部）申請輸入。但國家標準已定有檢驗方法者，得免送理化性質及檢驗方法[21]。
（二） 事中管理-營業管制及監督
1、營業管制
飼料或飼料添加物之製造登記證或輸入登記證之有效期間為4年，期滿仍須繼續製造或輸入者，應先申請主管機關核准展延，展延期限每次不得超過4年。如飼料或飼料添加物製造登記證或輸入登記證遺失或損壞時，應敘明理由，遺失者應申請將原證註銷，損壞者應將原證繳銷，並繳納證書費，向原核發登記證機關申請補發或換發。又飼料或飼料添加物製造登記證及輸入登記證之類別、品目、成分、適用對象等登記事項，不得變更，其餘登記事項，應事先申請主管機關核准，始得變更。飼料販賣業者，如歇業或變更名稱、地址或代表人之姓名或住址，應於歇業或變更後15日內，申報所在地直轄市或縣 (市) 主管機關。此外，飼料製造業或販賣業者，對其生產或販賣之飼料或飼料添加物，亦不得於超越登記內容之範圍，從事虛偽之宣傳廣告[22]。
對於不得製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用之飼料或飼料添加物，包括（1）所含之有害物質超過標準，間接危害人體健康者（2）未取得製造或輸入登記證者（3）將他人合法製造、加工、分裝或輸入之產品抽換或摻雜者（4）霉爛或變質或含有足以損害家畜、家禽、水產類健康之物質者（5）未依飼料添加物使用準則使用添加物者（6）所含成分與登記不符者（7）未依規定標示、標示不明或標示不全者。另外，經核准輸入之飼料及飼料添加物之樣品或贈品或自製自用，或受委託製造、加工、分裝供試驗用之飼料或飼料添加物，則不得出售。而兼營飼料販賣業者，應將飼料或飼料添加物與有害健康商品分別陳列、儲存[23]。
2、行政監督
主管機關會主動[24]會同有關機關檢查飼料製造業者、販賣業者之飼料或飼料添加物及其設備、貯藏場所與有關資料，並得抽樣查驗。必要時，亦得在飼料或飼料添加物使用戶檢查及抽驗飼料或飼料添加物，而飼料製造業者、販賣業者、飼料或飼料添加物使用戶不得拒絕。如經查獲涉嫌有飼料管理法第20條各款規定不得製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用之飼料或飼料添加物，須經抽樣鑑定者，應先予封存，由廠商或使用戶出具切結保管，該抽取之樣品，應儘速送請檢驗鑑定，主管機關對該涉嫌飼料或飼料添加物，自經鑑定之日起，至多不得超過15日，應有處理之結果[25]。目前為確保動物用飼料安全，農委會加強源頭管理查驗，就礦物質原料於輸入時實施邊境查驗及境內監控措施，以確保飼料衛生安全及畜禽健康，分別於2010年及2011年各抽驗市售 200
件及 148 件飼料之重金屬，結果各有 9 件及 15 件不符合規定，皆依飼料管理法處分，另邊境查驗有 1 件不合格退運不得輸入。
（三）事後管理-違法行為之處置
為強化偽劣飼料之取締，對製造、加工、輸出入、販賣或意圖販賣而陳列偽劣飼料者，除依其惡性及對社會危害性之大小，分別處以一定之刑罰外，並為吊銷有關證照及沒收偽劣飼料之規定，故罰則在飼料管理法占有相當分量[26]。
1、行政責任
（1）限期補正
飼料或飼料添加物經主管機關抽樣檢驗鑑定後，屬於飼料管理法第20條第4款至第6款規定之霉爛或變質或含有足以損害家畜、家禽、水產類健康之物質；或未依飼料添加物使用準則使用添加物；或所含成分與登記不符者，主管機關依檢驗結果認為可改製仍作飼料或飼料添加物使用或作其他用途者，應監督業者限期改製。惟如認為無使用價值者，應予廢棄之。另外，飼料或飼料添加物經主管機關抽樣檢驗鑑定後，僅係第20條第7款規定之未依規定標示、標示不明或標示不全者，主管機關應監督限期業者補正[27]。
（2）沒入、銷燬或廢棄
飼料或飼料添加物經主管機關抽樣檢驗鑑定後，除上述無使用價值廢棄者外，如為飼料管理法第20條第1款至第3款規定之所含之有害物質超過標準，間接危害人體健康者；或未取得製造或輸入登記證者；或係將他人合法製造、加工、分裝或輸入之產品抽換或摻雜者，主管機關應將該飼料或飼料添加物沒入或銷燬[28]。
（3）廢止登記證
製造、加工、分裝、輸入屬於飼料管理法第20條第1款至第3款規定之飼料或飼料添加物者，主管機關得廢止其有關登記證。又製造、加工、分裝、輸入為第20條第4款至第7款規定之飼料或飼料添加物者，須於處罰後有再違反之情事者，始得廢止其有關登記證。至於販賣、輸出或意圖販賣而陳列或貯藏第20條各款之飼料或飼料添加物，亦須於處罰後再違反者，始得廢止其有關登記證。如以登記證提供他人使用者，主管機關亦得廢止其有關登記證。最後，前述有關之登記證經廢止後，不得再就該飼料或飼料添加物，申請其製造登記證、輸入登記證或販賣登記證[29]。
（4）警告或罰鍰
製造、加工、分裝或輸入第20條第4款至第6款或第7款或使用第20條第1款、第4款、第5款之飼料或飼料添加物者，處1萬8千元[30]以上2萬元以下罰鍰。販賣、輸出或意圖販賣而陳列或貯藏第20條第4款至第6款或第7款飼料或飼料添加物者，處9千元以上3萬元以下罰鍰。至於違反第9條規定之設廠標準者，或自製自用之飼料加入飼料添加物未依第10條第4項規定辦理登記者，或違反第13條規定擅自變更原登記事項者，或未依第16條規定取得販賣登記證而擅自營業者，或違反第15條第1項[31]、第19條規定不得出售之特殊輸入飼料或飼料添加物、第21條規定之虛偽廣告或第22條第4項規定之檢查抽驗義務者，或未依第24條第2款、第3款規定於限期內改製、補正或廢棄者，處6千元以上1萬8千元以下罰鍰。最後，對於未依第12條規定申請展延，而繼續使用原登記證者，或違反第17條規定之申報義務或第18條規定之陳列義務者，或違反第23條第1項規定，拒絕出具切結保管者，因情節尚屬輕微，故先予警告，如仍違反者，處3千元以上6千元以下罰鍰[32]。
2、刑事責任
依飼料管理法第26條規定，對於製造、加工、分裝或輸入第20條第1款、第2款、第3款之飼料或飼料添加物者，處2年以下有期徒刑、拘役或科或併科6萬元以下罰金，未遂犯亦同。惟因過失而犯者，則處拘役或科或併科1萬5千元以下罰金。第27條規定因販賣、輸出或意圖販賣而陳列或貯藏第20條第1款、第2款或第3款之飼料或飼料添加物者，處6月以下有期徒刑、拘役或科或併科3萬元以下罰金。惟因過失而犯者，科9千元以下罰金。如係法人之代表人，或法人、自然人之代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯第26條或第27條之罪者，除依各該條規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦處以各該條之罰金刑。
三、飼料標示之管理
為維護交易之安全，飼料管理法立法時，即特別課予飼料業者以標示飼料之種類、效用及成分等之義務[33]。而所謂的飼料標示，依飼料管理法第7條規定，係指飼料或飼料添加物容器上或包裝上用以記載文字、圖畫或記號之標識。惟如無包裝或容器者，依同法施行細則第8條規定，於植物性飼料之餅類飼料，其無包裝或容器者，應凹印該製造業者公司或商業名稱之特取部分。又相關該標示之內容依同法第14條規定，係指飼料或飼料添加物，應於銷售前，在其包裝或容器上，以中文或通用符號標示（一）製造或販賣業者之名稱及地址（二）類別、品名及商品名稱（三）成分（四）所使用主要原料名稱（五）用途、使用方法及使用時應注意事項（六）淨重量（七）製造或輸入登記證字號（八）製造、加工或分裝之年、月、日（九）其他經中央主管機關公告指定之標示事項。
前述所謂的其他經中央主管機關公告指定之標示事項，例如：行政院農委會以2001年10月3日農牧字第 900139692號公告事項：「添加含藥物飼料添加物之飼料，其包裝或容器上應行標示事項，自即日起增加『含藥物飼料添加物之成分名稱、含量、停藥期及使用時之注意事項』等項。有關含藥物飼料添加物使用時之注意事項、使用對象、用量、用途、用法及停藥期應依『含藥物飼料添加物使用規範』辦理，標示內容違反前開規範者，依『動物用藥品管理法』之相關規定處理。」
參、問題評估與建議
一、飼料或飼料添加物應標示原料來源（第14條）
標示係指企業經營者在商品陳列販賣時，於商品本身、內外包裝，說明書所為之表示[34]。觀察現代商品流通的方式，從製造商出貨給經銷商或批發商，再藉由通路商銷售至末端的消費者。商品之出賣人對於買受人，應擔保該商品無瑕疵，惟有時商品標示不清楚，消費者反而無從主張權利，故為了促進商品的正確標示，維護企業經營者的信譽，並保障消費者的權益，雖自1982年制定商品標示法，且其中有關應標示之事項，更於2011年1月26日修正公布，2012年1月26日施行。惟在商品內容的標示規定中，僅要求標示主要成分或材料、重量或體積，大致上與飼料管理法第14條規定相同，至於其他資訊，例如：原料來源則非強制標示之範圍。因消費者應有被告知及選擇的權利，強制標示可以提升消費者資訊權，且使消費者能從事知情的自由選擇，是政府應盡的把關責任[35]，以下就原料來源未予標示所產生之問題，及說明現行農產品產銷履歷制度欠缺追溯飼料源頭的不足，並提出修法建議。
（一）原料來源未標示之問題
近來發生2件頗受矚目有關飼料原料出現問題之事件，即工業用硫酸銅及狂牛症。前者係指有不肖業者將回收再利用之工業用硫酸銅用於飼料的事件，其中有2家係被經濟部列管的有毒廢棄物回收廠商，卻同時被農委會公告為可合法製造飼料用硫酸銅，以致引發社會所關注。相關行政機關亦在輿論壓力下提出說明，例如：經濟部表示已發函規範所有再利用的廠商，要求產品包裝應明確標示內容物只能用於何處，若廠商可回收有毒廢棄物又可製造飼料用硫酸銅，也已在去年開始將相關廠商資訊提供給農委會。而環保署則說明，會先以行政程序確認是否為合格登記與核准的飼料添加物公司，確認後，該公司若同時為廢棄物回收廠商及飼料用硫酸銅廠商，將進一步實質檢驗。農委會表示銅為畜禽必需之礦物質，適當添加有利於動物健康及生長，依法1公噸飼料硫酸銅添加量約為30-40公克，另依飼料管理法製造礦物質補助飼料，須取得該會核發之飼料製造登記證後，始得製造及販售，例如：目前已核發硫酸銅相關礦物質補助飼料製造（輸入）登記證共計20件，該會並坦承過去著重在末端檢測，未來會加強往上游監控，加強市售飼料重金屬含量之抽驗，以確保飼料品質安全[36]。又該會於2011年12月，查到4家飼料廠從偉赫公司購進昶昕公司產製的硫酸銅，已封存約600公斤，採樣檢驗重金屬含量結果，其中1廠採樣品含鉛量超標3倍，已由台中市政府依法開罰。至於農委會畜牧處亦補充，礦物質來源除天然就是回收再利用，天然硫酸銅一定會有輸入許可，回收再利用硫酸銅也需先純化，理論上工業級硫酸銅不能用於飼料業，若要變成飼料級就要提報製程，取得製造登記證，農委會將追查利津實業及天瑛等公司，檢討後端抽驗。此外，狂牛症事件包括最近的美國農業部在2012年4月24日證實加州出現狂牛症，農委會表示，係從媒體和駐外人員獲知相關消息，目前還在瞭解日本、韓國的因應措施，同時向世界動物衛生組織(OIE)查證中，我國2003年公告美國為狂牛症發生國，隨即禁止美國活牛、肉骨粉進口，一直到現在都沒有解禁，只有寵物飼料可以進口，但是嚴格要求寵物飼料使用的肉骨粉絕對要來自非疫區，現階段會嚴格執行邊境管理，不讓含有美國牛骨粉的飼料進入台灣[37]。
上述問題的關鍵，就在於飼料管理法僅規範飼料標示之內容為1、製造或販賣業者之名稱及地址。2、類別、品名及商品名稱。3、成分。4、所使用主要原料名稱。5、用途、使用方法及使用時應注意事項。6、淨重量。7、製造或輸入登記證字號。8、製造、加工或分裝之年、月、日。9、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。卻未要求飼料之原料來源亦須加以標示，致無法由原料名稱區別係工業用或食用，有害或無害物質等，才會往往須在被媒體公開後，才引起注意，故上開資訊如未能適時被揭露，豈不又要耗費大量的社會成本。
（二）產銷履歷驗證制度之強化
1985年英國發現第1頭有紀錄狂牛病的牛隻，隔年追查出感染來源是養牛飼料，1990年英國政府成立調查委員會，在追蹤調查過程中，延伸出生產履歷紀錄的概念。1996年狂牛病危機再現，歐盟決定把這項機制導入食品，「生產履歷制」就是不論生鮮或加工食品，甚至包括動物飼料與田間製作，舉凡「從農場到餐桌」的所有流程，都必須符合政府頒定的食品安全標準，做到標示清晰和資訊可追蹤的要求。目前法國、歐盟、日本、韓國都有相關法令，建立或試辦生產履歷制度，美國、加拿大的食品回收計畫，也採用生產履歷制度中的食品可追蹤性精神。
順應國際市場的需求，我國於2007年1月29日公布「農產品生產及驗證管理法」，第3條第9款指出產銷履歷為農產品自生產、加工、分裝、流通至販賣之公開且可追溯之完整紀錄，第7條規定中央主管機關得就國內特定農產品實施自願性產銷履歷驗證制度，並授權該主管機關必要時，得制定辦法，公告特定農產品之項目、範圍、申請條件與程序、產銷作業基準、操作紀錄之項目、資訊公開與保存、驗證基準、標示方法、有效期間及相關管理等。至於進口經國內公告強制實施產銷履歷之特定農產品，其資訊公開與保存、標示方式及相關管理之辦法由中央主管機關會同相關機關定之。農委會於2007年6月依上開授權，發布「產銷履歷農產品驗證管理辦法」，第6條規定經農委會公告實施產銷履歷驗證制度之國內特定農產品，其農產品經營業者得向驗證機構申請驗證，第8條規定，農產品經營業者向驗證機構申請驗證前，應先取得中央主管機關核發之產銷履歷管理資訊系統組織代碼及帳號密碼，並將第14條第2項所定應公開之生產資料上傳至中央主管機關產銷履歷管理資訊系統。第13條規定經驗證通過之產銷履歷農產品於陳列販售時，應於產品本身、包裝或容器明顯處標示品名、追溯碼、資訊公開方式及其他法規所定標示事項及經中央主管機關公告應標示事項。而生產履歷制度的推動，有機會改變國內飼料的結構，提升商品豬飼料的使用比率，這對於飼料產業的升級、技術層次提升及企業化經營，應有所助益[38]。惟對應本次飼料添加工業用硫酸銅事件，顯見上開系統尚不包括飼料來源之標示，而未能克盡其功，無法為人民之健康風險提供無漏洞之預防機制，所謂的「從生產者到消費者」、「從農場到餐桌」等原則的落實，自有必要往前追溯飼料之源頭標示，基於預防原則所要求之食品可追溯性，建立全面性之產銷履歷制度，課予業者強制性標示義務，以保護消費者權益[39]。
（三）修法建議
基於企業形象及社會責任，應體察資訊對交易之公平性與合理性，提供正確充分之資訊，以維護交易秩序，並促進完善的生產履歷制，故從頭做起，將飼料的原料來源詳細把關，方能落實飼料管理法第1條之立法目的，爰建議飼料管理法第14條修正為「飼料或飼料添加物，應於銷售前，在其包裝或容器上，以中文或通用符號標示左列事項：一、製造或販賣業者之名稱及地址。二、類別、品名及商品名稱。三、成分。四、所使用主要原料及其製造業者名稱。五、用途、使用方法及使用時應注意事項。六、淨重量。七、製造或輸入登記證字號。八、製造、加工或分裝之年、月、日。九、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。」
二、提供獎金鼓勵民眾勇於檢舉違法業者（增訂第22條之1）
現行法律規定有關提供獎金，鼓勵人民檢舉違法情事者，多達21個法律，如表3。其規範目的主要為求有效壓制具負外部性違規行為之頻率及數量，在公務資源有限情況下，經由人民之參與，以較低之成本，提升行政效能。但如果沒有給予一定之誘因，勢必無法達成該目的，因此檢舉獎金之設計就是提供了一個誘因[40]。飼料管理法第1條之立法目的包括公益與私益之保護，基於下述理由，亦有必要納入檢舉獎金制度，以利目的之遂行。
（一）現有行政機關檢查人力不足
為加強肉品食用安全，農委會決定加強源頭牧場管理，除了要求養豬戶出具不用藥切結書，沒簽的養豬戶將即刻抽查是否使用禁藥外，農委會防檢局1年也從源頭抽驗畜牧場9千多件樣本，今（2012）年起會增加至萬件以上，全面擴大檢驗能量，近日還要結合藥毒所、家衛所、畜試所等試驗單位，一同加入抽檢行列，上游源頭的部分，農委會防檢局受限於現有的檢驗人力、物力有限，防檢局1年約花費近600萬元，針對畜牧場抽驗超過9千多件樣本，每年不合格率約1%至2%，但今年起，檢驗機構、檢驗數量都會增加[41]。惟礙於中央政府組織再造，不斷裁減檢驗人力、員額[42]，現有人力恐有無法支應之慮。
（二）鼓勵民眾勇於檢舉以增進行政效能
近期爆發回收再利用工業級硫酸銅流用於飼料業事件，農委會說明，係由檢舉人於2011年12月1日聯絡前行政院消費者保護委員會消保官拜訪該會，檢舉昶昕實業股份有限公司產製再生硫酸銅違法流入飼料用等情節，並提供相關流向資料。該會本於飼料管理主管機關立場，立即於12月2日依所提供資料，電請相關縣市政府查察轄內6家公司之硫酸銅流向，結果查獲某公司將硫酸銅販售飼料廠，已於現場封存該公司800公斤庫存硫酸銅，且請廠商所在地台北市政府將該公司依違反飼料管理法第 20 條及第 27 條規定，函請台灣台北地方法院檢察署偵辦。而環保署亦表示，稽查取締是重要管理系統，但未必能發現所有違法，因此仍需靠民眾檢舉才能遏止不法[43]。又身處違法飼料業者「黑盒子」之內部員工，不但因為靠近事務處理之核心而擁有相關資訊，更能洞悉該管事務在正常狀況下之運作，而有足夠的判斷能力，如有充分的誘因，自可鼓勵其挺身而出[44]。顯而易見的是鼓勵民眾檢舉確實有其必要，且有助於行政效能，此亦可由現行約21個法律明定檢舉獎勵規定，如表3，包括一定之奬勵，例如：獎勵金、獎章、獎品、獎狀、錦旗、獎牌等，而且還提供檢舉人保密措施，故飼料管理法如亦採之，足以讓民眾在無顧慮之情況下，勇於揭發違法飼料業者之惡行。
表3： 檢舉獎勵相關法律一覽表
法律
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條次
|
獎勵辦法
|
獎金
|
保密
|
農產品生產及驗證管理法
|
18
|
檢舉違反農產品生產及驗證管理法案件獎勵辦法
|
5千元，同1人同1直轄市或縣（市）同1年度上限5萬元
|
有
|
食品衛生管理法
|
28
|
檢舉違反食品衛生案件獎勵辦法
|
罰金或罰鍰額度之5％
|
有
|
動物用藥品管理法
|
31
|
檢舉動物用偽藥禁藥及劣藥獎勵辦法
|
1萬至20萬元
|
有
|
動物傳染病防治條例
|
10-1
|
檢舉走私進口動植物及其產品獎勵辦法
|
依緝獲物價值比率核發，上限500萬元
|
有
|
植物防疫檢疫法
|
6-1
|
|||
農藥管理法
|
43
|
檢舉或協助查緝禁用農藥偽農藥劣農藥獎勵辦法
|
1萬至50萬元
|
有
|
農業發展條例
|
32
|
農業用地違規使用檢舉獎勵辦法
|
3千元，同1人同1直轄市或縣（市）同1年度上限3萬元
|
有
|
菸酒管理法
|
44
|
檢舉或查獲違規菸酒案件獎勵辦法
|
罰金罰鍰及沒收沒入物變價款之20％計算，每案最高額以480萬元為限
|
無
|
噪音管制法
|
13
|
使用中機動車輛噪音妨害安寧檢舉辦法
|
無
|
有
|
空氣污染防制法
|
42
|
使用中汽車排放空氣污染物檢舉及獎勵辦法
|
獎勵金、獎章、獎品、獎狀、錦旗、獎牌等
|
有
|
毒品危害防制條例
|
32
|
防制毒品危害獎懲辦法
|
2500元至1000萬元
|
有
|
廢棄物清理法
|
67
|
無
|
以實收罰鍰總金額收入之一定比例
|
有
|
道路交通管理處罰條例
|
91
|
促進道路交通安全獎勵辦法
|
除頒授精神獎外，並得給予獎金、獎品等物質獎
|
無
|
組織犯罪防制條例
|
10
|
檢舉組織犯罪獎金給與辦法
|
20萬至300萬元
|
無
|
石油管理法
|
54
|
違法經營石油案件檢舉人及查緝人員獎勵辦法
|
2千至4萬元
|
有
|
槍砲彈藥刀械管制條例
|
22
|
檢舉違反槍砲彈藥刀械管制條例案件給獎辦法
|
5百-50萬元
|
無
|
契稅條例
|
32
|
無
|
罰鍰20％
|
有
|
遺產及贈與稅法
|
43
|
無
|
罰鍰提成
|
有
|
證券交易法
|
178
|
尚未定之
|
||
證券交易稅條例
|
7
|
無
|
罰鍰20％
|
有
|
貪污治罪條例
|
18
|
獎勵保護檢舉貪污瀆職辦法
|
30萬至1000萬元。
|
有
|
（三）以追繳不法利益之一定比例作為檢舉獎金
前述農產品生產及驗證管理法等21個法律，有關獎勵方式雖多達獎金、獎章、獎品、獎狀、錦旗、獎牌等數種，惟絕大多數還是以金錢為主，主要係考量對人民而言最具實益性。又獎金之計算方式，有單純規範一定額度之金錢，例如：動物用藥品管理法等9個法律規定，亦有以罰金、罰鍰之一定比例作為獎金，例如：食品衛生管理法等5個法律規定，其他少數法律規定則係以獎金以外之獎勵，甚至無任何獎勵措施者。飼料管理法如採一定金額作為獎金者，勢必增加行政機關成本，而機關之成本也會轉嫁人民負擔，所以不宜採行，又飼料管理法第26條至第32條所規範之罰金或罰鍰，僅為3千元至6萬元不等，縱使全數作為獎金，恐仍難吸引民眾之注意，成效有限，反而是違法飼料業者因該違法行為所獲得之不法利益，顯然比較有誘因。所以主管機關可參照行政罰法第18條第2項規定，以違法業者所得之利益超過法定罰鍰最高額者，於其所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制，並以此作為檢舉獎金之基礎。
（四）修法建議
爰參照前述農產品生產及驗證管理法等21個法律，建議飼料管理法增訂第22條之1為「主管機關對於檢舉查獲違反本法規定之飼料、飼料添加物者，得酌予獎勵，並應對檢舉人身分資料嚴守秘密。（第一項）前項檢舉獎勵辦法，由中央主管機關定之。（第二項）」
三、損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或其添加物應予沒入或銷燬（第24條第1款）
2008年有關犬隻收容所發生疑似飼料中毒而死亡之案件，農委會於12月22日接到所屬的家畜衛生試驗所電話通知，從民間的犬隻收容所送檢的病材與飼料，檢驗結果初步判定與黃麴毒素有關，經追查發現吉泰飼料廠所生產彼特愛心成犬飼料的銷售流向，主要為北部地區收容所，受影響的犬隻收容所已知計有位於台北縣之中華民國保護動物協會八里保育場及三芝鄉一民間流浪狗收容所，死亡犬隻頭數分別約200與100餘隻。該會於當日立即通知吉泰飼料廠所在地雲林縣政府，前往該飼料廠查廠，要求對同批的飼料展開回收，並對該飼料廠飼料抽樣送驗，該批飼料50公噸，其中供2收容所使用約20公噸，其餘近30公噸已於2008年12月30日回收，並由雲林縣政府封存及監督完成銷燬工作[46]。
上開農委會所為之要求業者回收處置，值得高度肯定，惟依飼料管理法第24條規定，飼料可為銷燬之情形，須為第20條第1款至第3款情形之一，即飼料所含之有害物質超過標準，間接危害人體健康；或未取得製造或輸入登記證；或將他人合法製造、加工、分裝或輸入之產品抽換或摻雜者。而本件並無上述各款情形，反而是屬於第20條第4款之霉爛或變質或含有足以損害家畜、家禽、水產類健康之飼料，而違反該款規定之法律效果，依第24條第2款規定，卻是可改作飼料或飼料添加物使用或作其他用，或無使用價值予以廢棄，與前述農委會之作法並不符合。事實上，飼料安全是食品安全的一環，已是無庸置礙的，損害家畜、家禽、水產類健康之飼料，例如：黑心業者將工業用的硫酸銅賣給了飼料業者，而這種含有鉛、鎘、砷、鎳等重金屬的飼料就透過了食物鏈進入人體，亦難謂對人體健康無害，在立法政策上，自不宜將二者有所區別，就如同第1條立法目的所揭示，保持飼料品質之水準，係為促進畜牧及水產養殖事業之發展，以維護國民健康。故在為農委會上開作為予以喝采外，提供其相關法律依據，卻是刻不容緩的，爰建議違反飼料管理法第20條第1款及第4款之飼料或飼料添加物之後續處理應一視同仁，予以沒入或銷燬。
四、飼料業者回收違法飼料之義務（第24條第1款、增訂第2項）
回收係指將瑕疵商品由市場端及消費者端予以收回處理，實務上則常涵蓋停止銷售、下架及後續檢修處理等措施[47]。回收瑕疵商品之目的係減少損害之擴大，而禍首則為製造或販賣該瑕疵商品者，自應使其負有即時回收之義務。
（一）違法飼料應即時回收，以免損害擴大
工業用硫酸銅用於飼料添加劑一事，目前是否有比照塑化劑事件，以發票追蹤流入市面的受污染商品，環保署表示已交由檢調單位去處理，至於什麼時候處理，則無具體說明。農委會則在2011年12月，查到4家飼料廠從偉赫公司購進昶昕公司產製的硫酸銅，已封存約600公斤，採樣檢驗重金屬含量結果，其中一廠採樣品含鉛量超標3倍，已由台中市政府依法開罰。惟並無表示是否要求相關業者回收該問題飼料，根本沒辦法確實保障民眾的安全，還可能讓讓毒物再進入民眾口中[48]。所以違法飼料未能即時回收，除有擴大實質損害之虞外，亦會增加社會成本的付出。
（二）應課以飼料業者有回收違法飼料之義務
商品主動回收義務，係建立在企業經營者之商品觀察義務上，即企業經營者於提供商品後，仍應隨時且持續對該商品之安全性與效能加以觀察、研究或改善，苟發現有足致造成消費者身體之損害時，即應採回收或其他排除損害之措施，係植基於企業之良心。惟如企業怠於回收且不為其他處理時，不能置之不理，所以命令回收是有必要的[49]。雖然飼料管理法並無回收飼料之相關規定，惟實務上仍有要求業者回收之案例，例如：上述有關犬隻收容所發生疑似飼料中毒而死亡之案件，於當日立即通知吉泰飼料廠所在地雲林縣政府，前往該飼料廠查廠，要求對同批的飼料展開回收。從而，配合實務需要，應以法律明定課以飼料業者有回收違法飼料之義務，又如因情況急迫或避免損害擴大等公益要求，限期飼料業者回收恐緩不濟急時，在此必要情況下，宜由時間空間密切之當地主管機關適時介入為宜，惟相關回收費用仍應由飼料業者負擔。
國家行政權之行使有多種不同的目的，又維持行政秩序為其重要目的之一，而須規範人民各種行政義務，有積極作為、有消極不作為、容忍等，惟人民如違反行政義務，則無法達成行政目的，因行政罰具有制裁及防阻繼續違法之效果，故常被採用作為維持行政秩序之手段[50]，除了作為該違反義務行為之處罰外，亦有防止行為人再度違反及第三人之仿傚。從而，違法飼料之回收既為課予飼料業者之行政法上義務，如未配合相關行政制裁，該回收之行政目的便無法達成，而上開建議亦淪為空談，故應以法律明定飼料業者違反回收違法飼料之義務者，應有相當程度之處罰。
（三）修法建議
爰參照食品衛生管理法第29條規定，建議飼料管理法第24條修正為「飼料或飼料添加物，經依前條抽樣檢驗鑑定者，主管機關應依檢驗結果，並為下列之處分：一、有第二十條第一款、第二款、第三款或第四款情形之一者，應命限期回收，並沒入或銷燬。二、有第二十條第五款或第六款情形之一，認為可改製仍作飼料或飼料添加物使用或作其他用途者，監督限期改製；其無使用價值者，廢棄。三、有第二十條第七款情形者，監督限期補正。四、有第二十條第一款、或第四款情形之一者，應由當地主管機關即時公布其商號、地址、負責人姓名、商品名稱及違法情節。（第一項）前項第一款之回收，必要時，當地主管機關得代為回收，並收取必要之費用。（第二項）」
五、為確保消費者權益，應即時公布違法飼料業者名稱（增訂第24條第1項第4款）
（一）違法飼料業者未即時公布，將影響市場交易秩序
國內最大PCB廢液回收處理的昶昕實業，成立1989年，目前資本額6.26億元，為國內主要線路蝕刻製程藥水供應者及PCB含銅廢液專業處理公司，提供特用化學產品及產品使用後之廢液處理/再利用，經由此再生流程得到再製成特用化學品原料及金屬原料，再分別製成特用化學品以及銅鹽供工業使用。因被指控涉入違法賣出硫酸銅與飼料業者，農委會在2011年12月，即查到4家飼料廠從偉赫公司購進昶昕公司產製的硫酸銅，已封存約600公斤，採樣檢驗重金屬含量結果，其中1廠採樣品含鉛量超標3倍，已由台中市政府依法開罰。而環保署2012年3月19日才派稽查相關人員稽查，且該公司董事長被地檢署以50萬元交保候傳。雖然該公司強調一切合法，對於出貨給客戶，客戶再怎麼處理，該公司無權也無法干涉，公司出貨所有產品上面都有註明工業用，絕不會讓客戶有混淆之虞。惟因使用問題飼料之業者，未能即時被公開名稱，影響消費者購買之意願，致毛豬批發價格受到該事件影響直直落，每公斤掉到50元上下，農民賠本銷售，損失不輕，亦有可能影響合法飼料業者之生計。針對上開飼料違法添加工業用硫酸銅事件，本院委員曾要求農委會應公布違規業者名單，該會表示考量現行法令沒有授權他們公布或警告禽畜農民[51]，故表示檢調一經起訴，馬上就公布[52]，惟此一作法有緩不濟急之虞。
（二）即時公布違法業者是利多於弊
基於人民有知的權利，政府自有必要即時公開對人民權益有重大影響之資訊。對於違法飼料業者被主管機關檢驗出製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用有害人民身體健康或足以損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或飼料添加物者，主管機關有必要於檢驗後，參照食品衛生管理法第29條規定[53]，即時公布其名稱、地址、負責人姓名、飼料或飼料添加物名稱及違法情節，且是利多於弊，理由如下：
1、對違法飼料業者而言
目前我國飼料業者約為120家，而加入台灣區飼料工會同業工會者，不到一半，約為51家，如表4。所以公布違法業者名稱對於業者本身而言，因競爭者數目不多，勢必容易影響其營業狀況，甚至淘汰出局，故有助於警愓業者經營時，不敢從事違法飼料管理法所禁止之行為，對於防堵毒化物及廢棄物回收再利用成品或半成品，流入飼料廠，能達到相當的預防效果。又如因其被主管機關檢驗出製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用有害人民身體健康或足以損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或飼料添加物者，公布其名稱，可促其自行回收違法飼料，挽救商譽，並避免連帶影響其他合法飼料。況且，將不良廠商名稱及違法情形公布，固屬不利處分，但難認係行政罰規定之制裁性不利處分[54]，即並非處罰。
2、對合法飼料業者而言
主管機關於問題飼料或飼料添加物於事件發生後，立即檢驗並即時公布違法飼料業者之名稱，有助於穩定市場交易，讓合法飼料業者不致於受到池魚之殃。
3、對消費者而言
表4：台灣區近10年飼料業者統計表
年度
|
91
|
92
|
93
|
94
|
95
|
96
|
97
|
98
|
99
|
100
|
工廠
|
131
|
136
|
135
|
141
|
126
|
128
|
128
|
124
|
120
|
120
|
會員
|
52
|
52
|
51
|
48
|
48
|
48
|
51
|
59
|
51
|
51
|
作者製表 資料來源：台灣區飼料工業同業公會統計資料
（三）修法建議
為保障人民之資訊權，國家有義務公開違法飼料業者之相關資訊，例如：商號、地址、負責人姓名、商品名稱及違法情節等，爰建議爰參照食品衛生管理法第29條規定，建議飼料管理法第24條增訂第1項第4款為「飼料或飼料添加物，經依前條抽樣檢驗鑑定者，主管機關應依檢驗結果，並為下列之處分：一、有第二十條第一款、第二款、第三款或第四款情形之一者，應命限期回收，並沒入或銷燬。二、有第二十條第五款或第六款情形之一，認為可改製仍作飼料或飼料添加物使用或作其他用途者，監督限期改製；其無使用價值者，廢棄。三、有第二十條第七款情形者，監督限期補正。四、有第二十條第一款、或第四款情形之一者，應由當地主管機關即時公布其商號、地址、負責人姓名、商品名稱及違法情節。（第一項）前項第一款之回收，必要時，當地主管機關得代為回收，並收取必要之費用。（第二項）」
六、罰鍰應移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行（刪除第35條）
（一）罰鍰為公法上金錢給付義務
人民在行政法上有種種義務，就內容而言，可分為金錢給付義務，及行為、不行為義務，皆為公益而存在。有直接依法律規定發生者，有由行政機關依法律規定，作成行政處分者，亦有由法院裁定者，人民不履行其行政法上義務時，即有害公益，而須強制履行。國家如以公權力對於人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公共事務有關，而處罰事由之公共事務性，使罰鍰本質上不再僅限於報應或矯正違規人民個人之行為，而同時兼具制裁違規行為對國家機能、行政效益及社會大眾所造成不利益之結果，以建立法治秩序與促進公共利益[56]。從而，行政執行法施行細則基於該法第43條之授權，於第2條規定：「本法第2條所稱公法上金錢給付義務如下：一、 稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。二、罰鍰及怠金。三、代履行費用。四、其他公法上應給付金錢之義務」，即明定罰鍰為公法上金錢給付義務之一種。
（二）罰鍰之執行機關為行政執行處
人民負有公法上金錢給付義務屆期而不履行時，大體而言，以移送法院強制執行為常態，由行政機關自為執行為例外[57]。即在舊行政執行法中全無有關執行機關之規定，因此在個別行政法規內，規定移送法院強制執行，例如：飼料管理法第35條。惟行政執行法業經本院於1998年10月22日全文修正，並於2001年1月1日起施行，依第42條第1項規定，明示法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自本法修正條文施行之日起，不適用之，故飼料管理法第35條自2001年1月1日起即無法適用，即依飼料管理法所處之罰鍰，經通知限期繳納，逾期不繳納者，應依行政執行法規定移送行政執行處執行之。
（三）修法建議
因罰鍰之執行於2001年1月1日起改由法務部行政執行署所屬行政執行處依行政執行法辦理相關行政執行事宜，故飼料管理法第35條規定移送法院強制執行部分，已無適用餘地，爰建議刪除之。
肆、結論
飼料產出提供給禽類、豬隻、牛隻食用，故飼料是人類的間接糧食。近年來，許多食品衛生安全事件都和飼料有關，飼料管理不當，將造成難以彌補之傷害，是眾所皆知之事。飼料安全是食品安全的一環，控制飼料產品安全可以維持大眾對食品的信心，避免影響到食品的銷售狀況，故飼料業者應該主動將家畜（禽）肉品的上游──飼料顧好，為民眾食的安全謹慎把關。至於立法政策上應基於確保國民健康之基礎上，落實下列措施，即將產銷履歷驗證制度溯及到飼料之源頭，即原料來源之標示，配合有限的公務資源，納入人民檢舉及課予業者之回收義務，並將損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或飼料添加物予以沒入或銷燬，避免經由食品流入人體。最後，保障人民知的權利，即時公開違法業者之相關資訊，方能有效安全控管「從生產者到消費者」、「從農場到餐桌」等原則。
伍、條文對照表
飼料管理法建議修正條文對照表
現行條文
|
本報告建議條文
|
說明
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第三條 本法所稱飼料，指供給家畜、家禽、水產類營養或促進健康成長之食料，其類別如左：
一、植物性飼料：植物、植物產品或其加工品。
二、動物性飼料：動物、動物產品或其加工品。
三、補助飼料：礦物質、維生素、氨基酸或其加工品。
四、配合飼料：兩種以上之飼料調配製成品。
飼料之詳細品目，由中央主管機關公告之。
|
第三條 本法所稱飼料，指供給家畜、家禽、水產類營養或促進健康成長之食料，其類別如下：
一、植物性飼料：植物、植物產品或其加工品。
二、動物性飼料：動物、動物產品或其加工品。
三、補助飼料：礦物質、維生素、氨基酸或其加工品。
四、配合飼料：兩種以上之飼料調配製成品。
飼料之詳細品目，由中央主管機關公告之。
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文字修正。
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第四條 本法所稱成分如左：
一、飼料成分：指飼料中所含粗蛋白質、粗脂肪、粗灰分、粗纖維、磷、鈣或其他有效成分、限量成分及有害物質之含量。
二、飼料添加物成分：指飼料添加物中所含有效成分、限量成分、有害物質之含量。
飼料及飼料添加物成分標準，依國家標準之規定；無國家標準者，於申請檢驗登記時，送請主管機關會同有關機關核定之。
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第四條 本法所稱成分如下：
一、飼料成分：指飼料中所含粗蛋白質、粗脂肪、粗灰分、粗纖維、磷、鈣或其他有效成分、限量成分及有害物質之含量。
二、飼料添加物成分：指飼料添加物中所含有效成分、限量成分、有害物質之含量。
飼料及飼料添加物成分標準，依國家標準之規定；無國家標準者，於申請檢驗登記時，送請主管機關會同有關機關核定之。
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文字修正。
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第十四條 飼料或飼料添加物，應於銷售前，在其包裝或容器上，以中文或通用符號標示左列事項：
一、製造或販賣業者之名稱及地址。
二、類別、品名及商品名稱。
三、成分。
四、所使用主要原料名稱。
五、用途、使用方法及使用時應注意事項。
六、淨重量。
七、製造或輸入登記證字號。
八、製造、加工或分裝之年、月、日。
九、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。
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第十四條 飼料或飼料添加物，應於銷售前，在其包裝或容器上，以中文或通用符號標示下列事項：
一、製造或販賣業者之名稱及地址。
二、類別、品名及商品名稱。
三、成分。
四、所使用主要原料及其製造業者名稱。
五、用途、使用方法及使用時應注意事項。
六、淨重量。
七、製造或輸入登記證字號。
八、製造、加工或分裝之年、月、日。
九、其他經中央主管機關公告指定之標示事項。
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一、文字修正。
二、基於企業形象及社會責任，應體察資訊對交易之公平性與合理性，提供正確充分之資訊，以維護交易秩序，並促進完善的生產履歷制，故從頭做起，將飼料的原料來源詳細把關，方能落實本法第一條之立法目的，爰修正第四款。
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第二十條 飼料或飼料添加物有左列情形之一者，不得製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用：
一、所含之有害物質超過標準，間接危害人體健康者。
二、未取得製造或輸入登記證者。
三、將他人合法製造、加工、分裝或輸入之產品抽換或摻雜者。
四、霉爛或變質或含有足以損害家畜、家禽、水產類健康之物質者。
五、未依飼料添加物使用準則使用添加物者。
六、所含成分與登記不符者。
七、未依規定標示、標示不明或標示不全者。
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第二十條 飼料或飼料添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用：
一、所含之有害物質超過標準，間接危害人體健康者。
二、未取得製造或輸入登記證者。
三、將他人合法製造、加工、分裝或輸入之產品抽換或摻雜者。
四、霉爛或變質或含有足以損害家畜、家禽、水產類健康之物質者。
五、未依飼料添加物使用準則使用添加物者。
六、所含成分與登記不符者。
七、未依規定標示、標示不明或標示不全者。
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文字修正。
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第二十二條之一 主管機關對於檢舉查獲違反本法規定之飼料、飼料添加物者，得酌予獎勵，並應對檢舉人身分資料嚴守秘密。
前項檢舉獎勵辦法，由中央主管機關定之。
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一、本條新增。
二、礙於中央政府組織再造，不斷裁減檢驗人力、員額，恐無法事必躬親一一查驗飼料及飼料添加物。如有充分的誘因，自可鼓勵民眾或違法飼料業者之內部員工，挺身檢舉，有助於行政效能，此亦可由現行約二十一個法律明定檢舉獎勵規定得證，爰參照上開法律規定，增訂第一項。
三、本法如採一定金額作為獎金者，勢必增加行政機關成本，也會轉嫁人民負擔，所以不宜採行，又第二十六條至第三十二條所規範之罰金或罰鍰，僅為一千元至二萬元不等，縱使全數作為獎金，恐仍難吸引民眾之注意，反而是違法飼料業者因該違法行為所獲得之不法利益，顯然比較有誘因。所以參照行政罰法第十八條第二項規定，以違法業者所得之利益超過法定罰鍰最高額者，於其所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制，並以此作為檢舉獎金之基礎。惟因檢舉獎金額度及分配等，均屬細節性事宜，建議授權由中央主管機關訂定辦法處理，爰增訂第二項。
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第二十四條 飼料或飼料添加物，經依前條抽樣檢驗鑑定者，主管機關應依檢驗結果，為左列之處分：
一、有第二十條第一款、第二款或第三款情形之一者，沒入或銷燬。
二、有第二十條第四款、第五款或第六款情形之一，認為可改製仍作飼料或飼料添加物使用或作其他用途者，監督限期改製；其無使用價值者，廢棄。
三、有第二十條第七款情形者，監督限期補正。
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第二十四條 飼料或飼料添加物，經依前條抽樣檢驗鑑定者，主管機關應依檢驗結果，並為下列之處分：
一、有第二十條第一款、第二款、第三款或第四款情形之一者，應命限期回收，並沒入或銷燬。
二、有第二十條第五款或第六款情形之一，認為可改製仍作飼料或飼料添加物使用或作其他用途者，監督限期改製；其無使用價值者，廢棄。
三、有第二十條第七款情形者，監督限期補正。
四、有第二十條第一款、或第四款情形之一者，應由當地主管機關即時公布其商號、地址、負責人姓名、商品名稱及違法情節。
前項第一款之回收，必要時，當地主管機關得代為回收，並收取必要之費用。
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一、文字修正。
二、飼料安全是食品安全的一環，已是無庸置礙的，損害家畜、家禽、水產類健康之飼料，例如：黑心業者將工業用的硫酸銅賣給了飼料業者，而這種含有鉛、鎘、砷、鎳等重金屬的飼料就透過了食物鏈進入人體，亦難謂對人體健康無害，在立法政策上，自應將其沒入或銷燬，爰修正第一款。
三、有足致造成消費者身體損害之飼料或飼料添加物，即應採回收之措施，避免該飼料未能即時回收，而擴大實質損害，及增加社會成本的付出，爰修正第一款。惟如因情況急迫或避免損害擴大等公益要求，限期飼料業者回收恐緩不濟急時，在此必要情況下，宜由時間空間密切之當地主管機關適時介入為宜，惟相關回收費用仍應由飼料業者負擔，爰增訂第二項。
四、對於違法飼料業者被主管機關檢驗出製造、加工、分裝、販賣、輸出入或使用有害人民身體健康或足以損害家畜、家禽、水產類健康之飼料或飼料添加物者，基於人民有知的權利，政府自有必要即時公開對人民權益有重大影響之資訊，故主管機關有必要於檢驗後，立即公布其名稱及相關資料，有助於穩定市場交易，及安定消費者信心，況且將不良廠商名稱及違法情形公布，固屬不利處分，但非行政罰規定之制裁性不利處分，爰增訂第一項第四款。
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第二十五條 查獲為第二十條各款之飼料或飼料添加物，除依本法規定處理外，並為左列處分：
一、製造、加工、分裝、輸入第二十條第一款至第三款之飼料或飼料添加物者，得廢止其有關登記證。
二、製造、加工、分裝、輸入第二十條第四款至第七款之飼料或飼料添加物，於處罰後再違反者，得廢止其有關登記證。
三、販賣、輸出或意圖販賣而陳列或貯藏第二十條各款之飼料或飼料添加物，於處罰後再違反者，得廢止其有關登記證。
四、以登記證供他人使用者，得廢止其有關登記證。
飼料或飼料添加物之有關登記證經依前項各款規定廢止後，不得再就該飼料或飼料添加物，申請其製造登記證、輸入登記證或販賣登記證。
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第二十五條 查獲為第二十條各款之飼料或飼料添加物，除依本法規定處理外，並為下列處分：
一、製造、加工、分裝、輸入第二十條第一款至第三款之飼料或飼料添加物者，得廢止其有關登記證。
二、製造、加工、分裝、輸入第二十條第四款至第七款之飼料或飼料添加物，於處罰後再違反者，得廢止其有關登記證。
三、販賣、輸出或意圖販賣而陳列或貯藏第二十條各款之飼料或飼料添加物，於處罰後再違反者，得廢止其有關登記證。
四、以登記證供他人使用者，得廢止其有關登記證。
飼料或飼料添加物之有關登記證經依前項各款規定廢止後，不得再就該飼料或飼料添加物，申請其製造登記證、輸入登記證或販賣登記證。
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文字修正。
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第三十一條 有左列各款情形之一者，處二千元以上六千元以下罰鍰：
一、違反第九條規定，未符設廠標準者。
二、自製自用之飼料加入飼料添加物，未依第十條第四項規定登記者。
三、違反第十三條規定，擅自變更原登記事項者。
四、未依第十六條規定取得販賣登記證，擅自營業者。
五、違反第十五條第一項、第十九條、第二十一條或第二十二條第四項規定者。
六、未依第二十四條第二款、第三款規定於限期內改製、補正或廢棄者。
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第三十一條 有下列各款情形之一者，處二千元以上六千元以下罰鍰：
一、違反第九條規定，未符設廠標準者。
二、自製自用之飼料加入飼料添加物，未依第十條第四項規定登記者。
三、違反第十三條規定，擅自變更原登記事項者。
四、未依第十六條規定取得販賣登記證，擅自營業者。
五、違反第十九條、第二十一條或第二十二條第四項規定者。
六、未依第二十四條第一款規定限期回收及第二款、第三款規定限期改製、補正或廢棄者。
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一、文字修正。
二、為因應貿易自由化及便利飼料業者拓展外銷市場，且經檢討已無管制輸出之必要，經本院於二○○二年一月八日刪除第十五條第一項，爰修正第五款。
三、違法飼料之回收既為課予飼料業者之行政法上義務，如未配合相關行政制裁，該回收之行政目的便無法達成，故應以法律明定飼料業者違反回收違法飼料之義務者，應有相當程度之處罰，爰修正第六款。
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第三十二條 有左列各款情形之一者，先予警告；再違反者，處一千元以上二千元以下罰鍰：
一、未依第十二條規定申請展延，而繼續使用原登記證者。
二、違反第十七條或第十八條規定者。
三、違反第二十三條第一項規定，拒絕出具切結保管者。
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第三十二條 有下列各款情形之一者，先予警告；再違反者，處一千元以上二千元以下罰鍰：
一、未依第十二條規定申請展延，而繼續使用原登記證者。
二、違反第十七條或第十八條規定者。
三、違反第二十三條第一項規定，拒絕出具切結保管者。
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文字修正。
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第三十五條 依本法所處之罰鍰，經通知限期繳納，逾期不繳納者，移送法院強制執行。
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第三十五條（刪除）
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一、本條刪除。
二、配合行政執行法之施行，本條自二○○一年一月一日起即無法適用，即依本法所處之罰鍰，應依行政執行法規定辦理，爰刪除之。
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參考文獻
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立法院公報，第75卷第93期，院會紀錄，1986年11月19日。
立法院公報，第75卷第99期，委員會紀錄，1986年12月10日。
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三、網站資料
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http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw
全國法規資料庫，網址：
http://law.moj.gov.tw/
行政院農業委員會，網址：
http://www.coa.gov.tw/show_index.php
台灣區飼料工會同業公會，網址：
陳麗婷，飼料產業奮力展新局，2006年8月7日，工業總會服務網，網址：http://www.cnfi.org.tw/kmportal/front/bin/ptdetail.phtml?Part=magazine9508-437-2
[2] 陳麗婷，飼料產業奮力展新局，2006年8月7日，工業總會服務網，網址：http://www.cnfi.org.tw/kmportal/front/bin/ptdetail.phtml?Part=magazine9508-437-2。
[8] 紀麗君，飼料產業的發展現況與展望，產業雜誌，2009年6月，網址：http://tw.mag.chinayes.com/Content/20090625/AFC940152ECA482A8E8AFB4241114D11.shtml。
[17] 飼料管理法第9條：「：「飼料或飼料添加物工廠之設立，應符合飼料或飼料添加物工廠設廠標準，並依法辦理工廠登記。（第一項）前項設廠標準，由中央主管機關會同中央工業主管機關及中央衛生主管機關定之。（第二項）飼料或飼料添加物工廠之設廠許可，應由工業主管機關會同農業主管機關辦理。（第三項）」
[31] 飼料管理法第15條第1項：「經核准製造、加工、分裝之飼料或飼料添加物，如輸出國外時，應由飼料製造業者或飼料販賣業者申請中央主管機關發給輸出證明書，始得輸出。」為因應貿易自由化及便利飼料業者拓展外銷市場，且經檢討已無管制輸出之必要，經本院於2002年1月8日刪除。
[37] 中廣新聞網，2012年4月25日新聞，網址：http://tw.news.yahoo.com/ait%E8%AD%89%E5%AF%A6%E7%96%AB%E6%83%85-%E8%BE%B2%E5%A7%94%E6%9C%83%E6%80%A5%E5%9B%A0%E6%87%89-042938796.html。
[46] 行政院農業委員會，新聞與公報，網址：http://www.coa.gov.tw/show_news.php?cat=show_news&serial=coa_diamond_20090105112013，查閱日期：2012年5月1日。
[51] 奇摩新聞，2012年3月26日，網址：http://tw.news.yahoo.com/%E5%B7%A5%E6%A5%AD%E7%A1%AB%E9%85%B8%E9%8A%85%E6%B7%B7%E5%85%A5%E9%A3%BC%E6%96%99%E4%BA%8B%E4%BB%B6-%E5%85%A8%E5%8F%B0%E5%A4%A7%E8%BF%BD%E6%9F%A5-210019230.html
[52] 奇摩新聞，2012年3月27日，網址：http://tw.news.yahoo.com/%E7%A1%AB%E9%85%B8%E9%8A%85%E9%A3%BC%E6%96%99%E4%BA%8B%E4%BB%B6-%E7%AB%8B%E5%A7%94%E6%89%B9%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%A9%9F%E9%97%9C%E4%BA%92%E8%B8%A2%E7%9A%AE%E7%90%83-013556764.html。
[53] 食品衛生管理法第29條：「食品、食品添加物、食品器具、食品容器、食品包裝或食品用洗潔劑，經依第二十四條規定抽查或檢驗者，由當地主管機關依抽查或檢驗結果為下列之處分：一、有第十一條第一項或第十五條所列各款情形之一者，應予沒入銷毀。二、不符合中央主管機關依第十條所定衛生安全及品質標準或依第十二條所定食品添加物品名、規格及其使用範圍、限量標準之規定，或違反第十三條第二項、第十四條第一項規定者，應予沒入銷毀。但實施消毒或採行適當安全措施後，仍可使用或得改製使用者，應通知限期消毒、改製或採行適當安全措施；屆期未遵行者，沒入銷毀之。三、標示違反第十七條、第十八條、第十九條第一項規定者，應通知限期回收改正，改正前不得繼續販賣；屆期未遵行或違反第十九條第二項規定者，沒入銷毀之。四、依第二十四條第一項規定命暫停作業並封存之物品，如經查無前三款之情形者，應撤銷原處分，並予啟封。（第一項）前項第一款至第三款應予沒入之物品，應先命製造、販賣或輸入者立即公告停止使用或食用，並予回收、銷毀。必要時，當地主管機關得代為回收、銷毀，並收取必要之費用。（第二項）前項應回收、銷毀之物品，其回收、銷毀處理辦法，由中央主管機關定之。（第三項）製造、加工、調配、包裝、運送、販賣、輸入、輸出第一項第一款或第二款物品之食品業者，由當地主管機關正式公布其商號、地址、負責人姓名、商品名稱及違法情節。（第四項）輸入第一項物品經通關查驗不符規定者，中央主管機關應管制其進口，並得為第一項各款、第二項及前項之處分。（第五項）」