摘要
台灣早在1997年即制定「菸害防制法」，然施行以來，除於2000年配合台灣省政府功能業務與組織調整修正1次外，2007年及2009年陸續配合世界衛生組織「菸草控制框架公約」，對本法為第2次及第3次之修正，惟對於落實兒童及少年遠離菸品相關規定，並不完備，例如：未規範兒童及少年可否販售菸品、菸品陳列或展示或包裝是否易於誘惑兒童及少年、二手菸如何有效防制、戒菸教育是否為處罰性質，及販售兒童及少年菸品之營業人，為累犯者，應如何有效遏阻等。從而，為徹底保障兒童及少年健康福祉，使我國菸害防制與國際接軌。本文希冀提出菸害防制法相關條文之修法建議，俾供委員作為未來審查法案或問政之參考。
(立法院法制局專題研究報告/編號：1080)
壹、前言
20世紀初，福利國家思潮興起，人權概念擴及到社會基本權後，健康權或健康照護人權的概念，便不斷被廣泛討論，關於人民「最起碼生活要求」之權利，即生理及心理健康之權利[1]，受重視的程度日益增加。而菸品與人類健康之維護有密切之關聯性，因此菸品控制與健康人權之保障便具有密切之關係，政府如未善盡其菸品控制之責任，而導致使用菸品之相關疾病與死亡率上升，便可能違反國家應保障民眾「可達到之最高生理與心理健康狀態」之權利，且政府對於菸品管制過於寬鬆，致兒童及少年[2]得以輕易地取得者，亦是侵害其健康人權[3]。無論是主流菸或二手菸，其對於人體健康之危害已是不爭之事實，菸品流行曾經是世界面臨的最大公共健康威脅之一，造成近600萬人死亡，其中超過500萬的吸菸者和曾經吸菸的人，超過60萬的是曝露在二手菸之不吸菸者，每6秒鐘大約有1人因菸品而死亡，占成人死亡率的十分之一，吸菸者有一半以上都死於與吸菸有關的疾病。吸菸者過早死亡剝奪了他們的家庭收入，提高了醫療保健的成本，也阻礙了經濟發展，如果依目前的趨勢，21世紀將高達1億人死亡[4]。
本（21）世紀以來，隨著吸菸之盛行，菸害對全球帶來之健康、社會、經濟與環境問題，已引起世界各國政府與民間廣泛重視。為凝聚各國的反菸力量，世界衛生組織（World Health Organization，WHO）通過全球第1個針對公衛事務的國際條約「菸草控制框架公約」(The Framework
Convention on Tobacco Control；FCTC)，自2003年開放簽署，且於2005年2月27日 起正式生效，目的在要求締約國透過有效的立法、行政及國際合作等措施，積極推動菸害防制相關工作，使菸草使用率和接觸菸持續性地大幅下降，從而保護當代與後代人民免受菸草破壞性的影響，目前有173個國家完成簽署。我國雖礙於非WHO會員國，未能參與正式簽署，惟基於健康權之追求不分種族、政治與國界的前提，及在全球化的大趨勢下，已自行完成該公約之審議（2005年1月14日 ）及批准（2005年3月30日 ）程序，加入該公約。依FCTC之規定，每一締約方應在本公約對該締約方生效後3年至5年內，根據其國家法律採取和實行反菸措施，其中包括：以提高菸價或稅率策略來減少菸品需求；全面禁止或嚴格管制菸品廣告、促銷和贊助；強化菸品包裝上的健康警語標示；保護大眾不受二手菸的危害；施行戒菸治療；禁絕非法製造、交易與走私菸品等[5]。
我國早在1997年即制定「菸害防制法」（以下簡稱本法），然施行以來，除於2000年配合台灣省政府功能業務與組織調整修正1次外，2007年及2009年陸續配合上開公約，對於本法為第2次及第3次之修正，惟對於落實兒童及少年遠離菸品相關規定，並不完備，例如：未規範兒童及少年可否販售菸品、菸品陳列或展示或包裝是否易於誘惑兒童及少年、二手菸如何有效防制、戒菸教育是否為處罰，及販售兒童及少年菸品之營業人，為累犯者，應如何有效遏阻等。從而，為徹底保障兒童及少年健康福祉，使我國菸害防制與國際接軌，故本報告擬以上述爭議為探討重點，提出菸害防制法相關條文之修法建議，俾供委員作為未來審查法案或問政之參考。
貳、我國菸害防制之發展與現況
一、菸害防制之發展
本院於1997年3月4日 三讀通過制定菸害防制法，同年3月19日 經總統令公布，且於同年9月19日 施行。又為配合台灣省政府功能業務與組織調整，本院於1999年12月30日三讀通過修正第3條及第30條（第1次修正），2000年1月19日 經總統令公布施行。此外，行政院衛生署分別於2000年及2001年菸害防制法修正案於2005年4月27日 送進本院，在各方關注下，終於在2007年6月15日 經本院三讀通過，於同年7月11日 經總統令公布修正（第2次修正）；並考量配合所需的準備作業及民眾的教育宣導，自公布後18個月，即2009年1月11日 施行。嗣因國內菸價及菸品健康福利捐徵收額度，均十分偏低，吸菸不僅對國人健康造成嚴重威脅，吸菸相關疾病之醫療支出亦對全民健康保險財務造成沈重負擔，調高菸品健康福利捐，將可以發揮以價制量減少菸品消費及促進民眾健康之雙重效果，行政院乃提出之本法第4條及第35條條文修正草案，並於2009年1月12日 經本院三讀通過，於同年1月23日 經總統令公布修正（第3次修正）。這是台灣菸害防制法的重大變革，也邁向與世界同步，立法管制菸害之重要里程碑，以下分別就其立法過程摘述之。
（一）行政院提出之「菸害防制法」草案[6]
行政院對於本法草案總說明，係為防制菸害，維護國民健康，對於菸品之產製、廣告、販賣及吸菸行為之整體流程與其對各階段可能產生之危害，均有規範之必要。爰參酌商品標示法、少年福利法、兒童福利法[7]、社會秩序維護法、台灣省內菸酒專賣暫行條例[8]等國內相關法令及國外立法例，本於維護吸菸者之權利，並尊重吸菸者之選擇，制定「菸害防制法」草案，分七章，計31條，其要點如下：
章次
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章名
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要點
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一
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總則
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明定本法立法之目的、名辭定義及本法之主管機關（草案第1條至第4條）。
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二
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菸品之管理
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禁止以自動販賣方式販賣菸品；禁止輸入、製造、販賣嚼菸及鼻菸；菸品容器應加健康警語，並標示尼古丁及焦油含量；並對菸品促銷及廣告作管制規定（草案第5條至第10條）。
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三
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少年及兒童吸菸行為之限制
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明定未滿18歲者不得吸菸；父母、養父母或監護人之責任及菸商不得販賣菸品予未滿18歲者（草案第11條至第12條）。
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四
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吸菸場所之限制
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明列禁止吸菸之場所、得設置吸菸區（室）之場所及對禁菸區、吸菸區之稽查與管理（草案第13條至第16條）。
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五
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菸害之教育及宣導
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各機關學校應積極辦理菸害防制教育與宣導；公益團體應提供戒菸諮詢服務及電視節目、戲劇表演與視聽歌唱不得強調吸菸之形象（草案第17條至第19條）。
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六
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罰則
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明定違反本法規定之懲處（草案第20條至第29條）。
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七
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附則
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明定本法施行細則由中央主管機關訂定及本法之施行日期（草案第30條至第31條）。
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（二）本院三讀通過之「菸害防制法」
本院三讀通過之「菸害防制法」分七章，計30條，除將上開「菸害防制法」草案第三章「少年及兒童吸菸行為之限制」之章名，修正為「少年及兒童吸菸行為之禁止」外，其他重要異動條文內容如下：
條次
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異動內容
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5
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因考量科技發達日新月異，菸商可利用科技之便利，以郵購及電子購物等無法辨識購買者年齡之方式，將菸品販賣於青少年，為杜絕上述法律漏洞，落實本法保護青少年之精神，故除草案規定禁止自動販賣之方式外，擴大為郵購、電子購物或其他無法辨識購買者年齡之方式[9]。
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9
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1.為顧及菸品之合理促銷，取消第1項第1款「雜誌」菸品廣告之限制。
2.為顧及菸品之合理促銷，應於菸品價格及隨菸附贈的適當限制下，對贈品促銷部分予以許可。故增訂但書例外情形，即隨菸附送菸品價格四分之一以下之贈品，不在此限。
3.因第1項第9款於銷售菸品之場所，標示菸品商標、製造商商標或展示菸品或菸品包裝，非屬本條菸品之促銷或廣告，失之嚴苛，故刪除本款規定。
4.雜誌廣告部分維持「中美菸酒協定」中之現行規定，並考量雜誌之發行對象加以限制，以保護青少年之健康，增訂第2項「製造、輸入或販賣菸品者以雜誌促銷菸品或為菸品廣告，以每年刊登不超過120則為限，且不得刊登於以未滿18歲之表少年為主要讀者雜誌」，及第3項「菸品製造、輸入或販賣業者，得以其公司名義贊助或舉辦各項活動。但不得在活動場所為菸品之品嚐、銷售或進行促銷活動」[10]。
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10
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按本法旨在防制菸害，並不在禁絕菸品之販售，故於銷售菸品之場所，就其菸品之標示及展示，不予禁止，爰於本條增列「展示菸品」，明文排除第9條之促銷菸品或廣告禁止之適用[11]。
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13、
14
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擴大不得吸菸之場所[12]：
1.因表演廳屬供公眾使用之室內場所，倘僅限於「密閉或有空調設備」者，將無法落實公共場所禁菸之美意。
2.
3.密閉性之鐵路列車及輪船，應禁止於其內吸菸，自不應設置吸菸區。
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21
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因有關違反第6條之未經中央目的事業主管機關許可之菸品，不得輸入、製造或販賣者，菸酒管理法草案已有規範，故刪除之[13]。
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24
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為有效管制青少年吸菸之行為，固需家長、學校、業者及本身共同承擔責任，原條文中，家長需接受與菸害有關之親職教育輔導，並有罰款，執行不易，且易生爭端，故刪除之[14]。
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（三）第一次修正
為配合台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例[15]第4條第5項，以命令調整台灣省及台灣省政府主管或執行事項，後續法規修正工作之規定，另將直轄市政府主管機關之層級，提升為直轄市政府。爰將第3條之省衛生主管機關刪除，並提升直轄市政府主管機關為直轄市政府，且配合第3條之修正，第30條增訂第2項為本法修正條文自公布日施行[16]。
（四）第二次修正
全球第一個公共衛生公約「菸草控制框架公約」，主要為保障公眾健康的權利，經各國簽署後於2005年2月27日 正式生效，我國雖非世界衛生組織之會員國，無法成為此一公約之締約國，惟鑑於國際合作打擊菸害為國際發展之趨勢，台灣自然無法置身事外，成為國際健康人權孤兒，因此本院業於2005年1月14日 ，審議通過此一公約，總統並於同年3月30日 批准並簽署加入書，我國亦須遵守對於菸草控制的承諾，故配合該公約修正菸害防制法[17]，分七章，計35條，重點如下[18]：
項目
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內容
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增加菸品廣告及贊助之定義
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菸品廣告：指以任何形式之商業宣傳、促銷、建議或行動，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。
菸品贊助：指對任何事件、活動或個人採取任何形式之捐助，其直接或間接之目的或效果在於對不特定之消費者推銷或促進菸品使用。
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菸品健康福利捐
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修正菸品健康福利捐課徵法源及調漲機制，所徵收之菸品健康福利捐，新增用於照顧弱勢團體的社會福利相關用途。
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加強管制販售菸品場所及菸品促銷或廣告方面
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除禁止消費者可直接取得菸品之開放式貨架之販售方式。並大幅提高罰則，若業者違法進行菸品促銷廣告，罰鍰由新台幣（以下同）10-30萬元提高為500-2,500萬元。此外，亦要求菸品製造輸入業者應申報菸品資料，違者可處以10萬至50萬元罰鍰。
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健康警告標示方面
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除警示文字外，增列戒菸相關資訊的標示，並不得使用低焦油、淡菸或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。
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擴大禁菸場所範圍方面
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包括室內公共場所、室內三人以上工作場所及大眾運輸工具內全面禁止吸菸，違者將罰鍰2千至1萬元；場所負責人應於所有入口處及適當地點設置明顯禁菸標示，且不得供應與吸菸有關之器物，違者將罰鍰1萬至5萬元。
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加強保護胎兒及未滿18歲者健康方面
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將孕婦納入不得吸菸之範圍，並禁止任何人提供菸品給未滿18歲者，違者處以1至5萬元罰鍰，對吸菸之未滿18歲者並將施以戒菸教育。
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（五）第三次修正
行政院提出之菸害防制法第4條及第35條條文修正草案說明：第4條雖明定菸品健康福利捐之徵收與調高機制，惟亦有調整幅度及須經2年始得進行調整評估之限制。現行菸品健康福利捐之費額僅500元，相較於國際貨幣基金所列三十個高所得國家之平均每包菸稅賦為66.6％（平均菸價為5.1美元），而我國為48.7％（平均菸價為1.7美元），顯見國內菸價及菸品健康福利捐徵收額度，均十分偏低。吸菸不僅對國人健康造成嚴重威脅，吸菸相關疾病之醫療支出亦對全民健康保險財務造成沈重負擔，調高菸品健康福利捐，將可以發揮以價制量減少菸品消費及促進民眾健康之雙重效果。經考量世界銀行有關菸稅應占菸品零售價66.7％至80％之建議，世界衛生組織菸草控制框架公約要求締約方應透過提高菸價以有效控制菸品消耗量規定，並衡酌國民所得及物價指數，乃修正提高菸品健康福利捐額度，刪除菸品健康福利捐評估期間、調整比率及最高上限等規定；至於分配全民健康保險部分之用途，則新增補助偏遠地區、山地離島、罕見疾病之醫療費用及經濟困難者之保險費，以保障弱勢者之就醫權益；另因配套措施整備需時，施行日期授權由行政院定之，爰修正第4條及第35條規定[19]。經本院於2009年1月12日 三讀通過之重點如下[20]：
條次
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重點
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4
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1.提高第1項之菸品健康福利捐額度為2倍。
2.維持菸品健康福利捐之2年評估期間，及明定由中央主管機關及邀集相關學者專家為評估。
3.新增第4項菸品健康福利捐之用途為全民健康保險之安全準備、癌症防治及提升醫療品質之用途，補助醫療資源缺乏地區、罕見疾病等之醫療費用、經濟困難者之保險費、中央與地方之菸害防制、衛生保健、社會福利、私劣菸品查緝、防制菸品稅捐逃漏、菸農及相關產業勞工之輔導與照顧。
4.新增第5項授權由中央主管機對醫療資源缺乏地區及經濟困難者之認定。
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35
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配合第4條之修正，增訂施行日期。
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二、菸害防制之現況
在1980年代末，美國特別301條款的壓力之下，包括台灣、日本、南韓及泰國等國家紛紛打開其國內專賣菸品市場。其中最大的改變就是兒童及少年吸菸率大幅增加，尤其在台灣特別嚴重。因為國外菸草公司的各種促銷手段，台灣的兒童及少年開始嘗試進口菸品，使用進口菸與國產菸的比例為3：1。為了因應日益嚴重兒童及少年吸菸問題，這幾個被迫開放菸品市場的國家的開始在1990年著手策劃一系列兒童及少年反菸措施，經由學校教育、限制兒童及少年菸品取得，以及以法律規定未成年不得吸菸等方式來減少兒童及少年的吸菸，也因此兒童及少年逐漸成為菸害防制的主軸。然而這些在「亞太地區拒菸協會（Asian Pacific Association for the Control of Tobacco，APACT）」各個會員國對兒童及少年的菸害防制政策，實際成效卻各有不同，兒童及少年吸菸問題依然沒有很大的改善[21]。
台灣兒童及少年吸菸率日漸增加的原因括：（一）菸品廣告宣傳影響，尤其跨國菸草公司引入之菸品促銷廣告（二）菸品取得容易，台灣隨處可見的便利商店、檳榔攤都是可取的菸品的據點（三）低廉的菸價（四）受到同儕與親人的影響（五）認為吸菸行為是很時髦的等因素。其中兒童及少年吸菸與父母吸菸有密切關係：父母是否吸菸、對子女吸菸的關愛程度與態度，都是關鍵性的因素。而且雙親與子女相處時間遠長於任何同儕，而同儕也會因年齡增長而不斷地更換，影響不深遠。更重要的是東方文化父母的權威影響的程度勝過歐美國家，考慮這些因素，台灣兒童及少年受父母影響而吸菸的可能性會比同儕大許多。我們一直以兒童及少年為問題對象，其實父母師長才是最重要的目標，日常生活中吸菸的父母是兒童及少年的活榜樣，兒童及少年容易在家裡拿到菸品，而兒童及少年長期吸二手菸，也會對吸菸喪失排斥力。
此外，兒童及少年自我意識強，比較無法接受教條式的反菸宣導。菸商故意標榜吸菸是成人行為、只是年齡問題而不是不良行為，反而令兒童及少年有挑戰成人行為的欲望。解決方式要由成年人戒菸開始，台灣吸菸者97%是成人，兒童及少年佔所有吸菸者的3%，菸害防治資源分配上不應完全著重成年人。台灣的戒菸率極低，相較於美國戒菸者與吸菸者之比例為1：1(25% versus 23%)，台灣為1：7 (7% versus 47%)，台灣的戒菸風氣仍有很大的發展空間。有兩條最佳增加戒菸方式：一是調高菸價[22]，二則是降低家中二手菸的比例，調高菸價能產生雙贏的結果：可以增加菸稅收入，以及降低兒童及少年吸菸率。依照現今台灣兒童及少年吸菸狀況，我們需要把菸價調漲到每包200元才能迎頭趕上世界先進國家，例如香港、新加坡每包菸售價將近150元，而台灣可以用35元就買到一包菸，菸價幾乎是全球最便宜的。另外，降低家庭中二手菸可促進兒童及少年的健康，更能降低兒童及少年吸菸的機會；台灣有70％的兒童在家庭中遭受二手菸的危害無法反抗，是二手菸的最大受害者。若父親戒菸，就能有一個無菸的家庭環境，也提供兒童及少年一個最佳模範。兒童及少年菸害防制工作，若能有父母不吸菸或成功戒菸的典範是最好的，目前兒童及少年菸害防制的成效不彰，很多反菸工作者也都認為是努力不夠所致，要解決兒童及少年吸菸問題，有三項重點是：改變父母、成年人的吸菸習慣以及對子女的關懷態度、調高菸價，以及減少家中二手菸比例以減低青少年接觸菸品的機會。唯有對父母及兒童及少年的雙管齊下，才是最佳菸害防制之道[23]。
依行政院衛生署國民健康局歷年之吸菸率調查結果，國中及高中職學生吸菸率分別為8.0%、14.8%，就年齡層分析而言，國人的吸菸率由國中、高中職至25歲呈現倍數成長的趨勢，目前有吸菸之成年人逾七成（71.7％）在18歲以前開始吸第一口菸。依據2010年（國中生）、2009年（高中職生）執行之青少年吸菸行為調查顯示，32.3％國中吸菸學生在10歲以前第一次吸菸，20.7％高中職吸菸學生在10歲以前第一次吸菸，又依菸害防制執法情形實地訪查，由已滿18歲者著高中生制服喬裝未成年者購菸之結果，亦顯示54.1%的店家會違規銷售菸品，因此，未滿18歲青少年購買菸品，已成為菸害防制的重要議題！顯示年輕族群的吸菸習慣不可輕忽，易形成多重成癮的問題。而「國中學生吸菸行為調查」顯示，2010年國中學生吸菸率為8.0%（男性11.2%，女性4.2%）相對2008年吸菸率7.8%（男性10.3%，女性4.9%）而言，國中男性吸菸率有小幅上升的趨勢，女性學生吸菸率較為持平，其中有超過5成吸菸者表示有想要戒菸，因此吸菸學生戒菸教育無論是由法律層面或實際的需要，辦理學生戒菸教育有其迫切性。依「高中職學生吸菸行為調查」顯示，高中職學生吸菸率2005年為15.2%（男性21.1%，女性8.5%）、2007年為14.8%（男性19.3%，女性9.1%）及2009年為14.8%（男性19.6%，女性9.1%）。整體而言，不論是高中職男性學生或女性學生吸菸率的上升均已趨緩。依「國中學生吸菸行為調查」顯示，國中學生吸菸率2006年為7.5%（男性9.7%，女性4.7%）、2008年為7.8%（男性10.3%，女性4.9%）及2010年為8.0%（男性11.2%，女性4.2%）。整體而言，國中男性學生吸菸率有上升的趨勢，女性學生吸菸率則似趨緩。觀察都市化程度與青少年吸菸率之相關性，國中和高中職學生各縣市吸菸率分別與人口密度積分比呈現高度負相關，也就是說人口密度積分比越高，其青少年吸菸率便會較低，且其關連性達顯著。
依照學校衛生法[24]及菸害防制法之規定，高中職以下學校為全面禁菸之場所，然而在2007年高中職學生調查和2008年的國中生學生調查中，調查顯示仍有35.2%的高中職學生（男生43.1%，女生25.9%）和21.0%的國中學生（男生23.7%，女生17.8%）表示在學校會有二手菸的暴露，但2009年菸害防制法新制施行後，高中高職校園內的二手菸暴露率已大幅下降為26.9%（男生33.1%，女生19.6%），而國中校園內的二手菸暴露率也小幅下降為19.7%（男生22.9%，女生16.2%）。
禁菸公共場所二手菸暴露率，2008年為23.7% (男性27.2%，女性20.1%)、2009年為9.0% (男性11.8%，女性6.2%)及2010年為9.1% (男性11.2%，女性6.9%)，2010年與2009年接近。家庭二手菸暴露方面，2008年為27.2% (男性男性28.1%，女性26.3%)、2009年為20.8% (男性23.7%，女性17.8%)，而2010年為24.9% (男性25.3%，女性24.6%)，2010年與2009年相較，略有增加。在家庭二手菸暴露方面，高中職學生家庭二手菸暴露率2009年為41.6%（男性40.5%，女性42.5%）與2007年的45.3%（男性44.6%，女性45.4%）相較，有相當幅度的改善；國中生家庭二手菸暴露率2010年為44.2%（男性43.9%，女性44.2%）與2008年的46.8%（男性46.2%，女性47.3％）相較，僅略有改善[25]。
參、外國立法例之介紹
一、世界衛生組織菸草控制框架公約
世界衛生組織（WHO）於1999年之世界衛生大會（World
Health Assembly，WHA），根據第49屆WHA49.17號決議與第52屆WHA52.18號決議的結果，決定依照WHO組織法第19條於2003年議定「世界衛生組織菸草控制框架公約（Framework Convention of Tobacco Control, FCTC）」，作為管制全球菸害此一新興流行性疾病之主要法源，並自2003年6月16日 至22日在日内瓦，其後自2003年6月30日 至2004年6月29日 於紐約聯合國總部條約存放處，開放供簽署，自40個國家予以加入、批准、接受或核准後第90天起生效，即於2005年2月27日 起生效。其宗旨在於促進各國認知菸草對健康的危害，並積極推動菸害防制相關工作，使菸草使用率和接觸菸草菸霧能持續性地大幅下降，從而保護當代與後代免於因菸草消費和接觸菸草菸霧而造成健康、社會、環境、經濟亟具破壞性的影響[26]。
（一）菸草控制框架公約之發展
此公約為具有法律約束力的全球條約，為各國提供了實施和管理菸草控制方案的基礎，以因應日益增長的菸草使用；截至2011年5月，此公約已有173個國家簽署，涵蓋87％的世界人口，這也是在聯合國的締約歷史中，發展最為迅速的條約。為了協助各國履行此公約的義務，WHO於2008年推動並實施「MPOWER」降低菸草需求的措施，包括監測菸草使用與預防政策（Monitor）、保護人民免受菸草菸霧危害（Protect）、提供戒菸幫助（Offer）、警示菸草危害（Warn）、強制禁止菸草廣告、促銷和贊助（Enforce），提高菸稅（Raise）等，已有證據表明，藉由實施MPOWER確實能減少菸草使用且拯救生命。MPOWER措施所提供的為國家級的且實用的有效政策，以減少對菸草的需求。雖然MPOWER措施的重點是減少菸草的需求，WHO也意識到供應面相關措施的重要性。
公約與MPOWER實施的成功結果詳細載於2012年的菸草流行病學報告，也是WHO第3次說明有關全球菸草控制政策的成就。所有國家層級的MPOWER之6項措施資料皆已更新至2010年，還進一步收集了有關菸草危害的警示資料。2012年的報告詳細審查了2個主要策略以提供健康忠告，分別是菸草製品包裝上的標示語和反菸草之大眾媒體宣傳；該報告提供了全面的概述，以為警告人們對菸草使用危害的證據基礎，以及不同國家有關這些措施的特別資訊。為了能持續改善資料分析的過程，已經修正了政策成就的類別，並且盡可能地與公約中的新內容一致，2009年報告中的資料已經再分析以符合新的分類，並於網站（http://www.who.int/tobacco）上公佈更多國家別之詳細數據。
在實施MPOWER措施的過程中，會持續看到實質的進展；至少受到1項措施影響的大約有38億人（55％的世界人口），受到2項或以上措施影響的則超過10億人（17％的世界人口）；各地因MPOWER措施而影響的人口皆在增加中，反菸大眾媒體宣傳活動則在2009年與2010年間影響了19億人。菸草包裝上健康警告標示語和反菸草大眾媒體宣傳是最為大眾廣泛接受的MPOWER措施，會接觸到菸草包裝上健康警告標示語的人口超過10億，過去2年內已有3個國家經過立法要求實施此措施。值得注意的是，美國將於2012年改變現行消極的包裝健康警告標示語，而以強烈的警告標示取代之。
在成為此公約簽署國後，許多國家與地區已有了重要成果，愈來愈多人免於二手菸的危害，並且還提供了戒菸輔導；並藉由包裝警示語與大眾媒體宣傳，保護人民減少並避免受到菸草業行銷策略的影響，包括旨在減少菸草使用的稅收政策、成立菸草控制基金和其他保健方案。所有國家皆能擴大菸草控制計畫以達到無菸世界為WHO菸草控制的目標，以期能減少因菸草而造成的疾病危害[27]。
簽署此公約之會員國應負之法律責任如下：
1.
保護公共衛生政策以免菸草業中之商業及既得利益者之介入。
2.
實施菸草稅及價格措施以減少需求。
3.
採取相關菸害措施以避免民眾暴露於二手菸的風險。
4.
管制菸草產品成分。
5.
管制菸草產品簡介。
6.
管制菸草包裝及標示。
7.
警告使用其產品可能導致的危害。
8.
禁止菸草廣告、推銷及贊助。
9.
提供戒菸幫助。
10. 管制菸草走私。
11. 禁止未成年買賣菸草。
12. 輔導菸農轉型並於其過程提供經濟上的協助。
FCTC，共計11章38條，第23條以後之條文為程序性規定，與菸草政策與法律無涉。第1條至第23條為實體條文，具體規定自第4章減少菸草供給措施開始至第7章科學技術合作及資訊交換為止，共17條條文。涉及締約國義務關係者，有第6條之菸價及菸稅、第11條之包裝及標示、第13條之廣告、宣傳及贊助、第15條之非法貿易、第16條之對未成年人銷售及由未成年人銷售及第19條之菸商責任等。以下列舉重要條文說明之：
1、菸價及菸稅
第6條第1項明文，菸價及菸稅為減少菸草消費量的有效及重要手段，增加菸稅提供了雙贏﹙win-win﹚的情勢，也就是一方面可增加政府的收益；另一方面提供吸菸者戒菸的誘因(尤其是對價格敏感的年輕人而言)，故本條明確要求締約國禁止或限制對國際旅客販售或由其進口免稅菸品。
2、包裝及標示
第13條關於菸品廣告、宣傳及贊助活動之規定，條文採雙軌制，由締約國決定採行何者，採行基準為國內憲法或憲法原則。亦即如果全面禁止菸品之廣告、宣傳及贊助並不違反一國憲法上之商業言論自由時（尤其是針對美國的情形），則可採行本條較嚴之規範，亦即採取全面禁止菸品之直、間接廣告。反之，如認為菸商亦享有某種程度的商業言論自由，則應採本條較鬆的規範。菸商在後者架構下仍有廣告促銷空間，如本法第9 條對廣告的限制即屬後者寬鬆的形態之一。
全面禁止廣告包括禁止任何虛假、誤導或以其他方式欺騙或可能對其特性、健康後果、危害或排放物產生錯誤印象的手段推銷菸草製品的手段，而我國憲法解釋受德國及美國影響很深，將來是否會發生全面禁止廣告是否合憲的爭議，值得觀察。
3、廣告、宣傳及贊助
第10、11條係就菸品成分揭露及其包裝標籤規範，公約明確規範了菸品包裝及標示的限制，包括：
（1）禁止「低焦油」、「淡味」、「極淡味」、或「柔和」等詞語及其他虛假、誤導之推銷性文字應予禁止。
（2）菸品應於外部包裝載有警語，且警語應佔主要可見部分至少3 0％，可以照片或圖畫呈現。
（3）菸品包裝上應記載菸品成分及排放物。
4、非法貿易
第15條係在於藉肅清走私等非法菸草交易，以保護菸商利益及國家稅收。其重點在於透過建立菸草上、中、下游之監督及控制制度，以便利最終之刑事追訴。由於查緝非法貿易係屬於一國之刑罰權，具有排他性，故此類問題向來少有國際合作。未來我國如欲向FCTC之規定看齊，則本條將具有相當重要性，而公約所規定之監督及管控機制，乃奠基於國際合作。
5、對未成年人銷售及由未成年人銷售
第16條詳細地列舉了相關措施，這些措施主要在維護未成年人之健康， 包括了幾項規定：
（1）禁止向未成年人（18歲以下）出售菸品；遇有懷疑時，得要求購買者證明其年齡。
（2）不得以直接選取方式出售菸品。
（3）禁止生產菸品形狀之糖果、點心、玩具等。
（4）未成年人不得由菸草販賣機購買菸品。
（5）免費分發菸品應予限制。
（6）不得以分支或小包銷售菸品；及禁止未成年人銷售菸品。
6、菸商責任
第19條原則性地規定了菸商所可能的民、刑事責任，要求締約國透過資訊交流及司法互助等來滿足被害人的權利。菸害訴訟為菸草控制的有效武器之一，不但能喚起公眾的憤慨，更能強化公共政策及救濟損害。但我國現行法律未有針對此特別立法，故僅得運用傳統之民法、消費者保護法及刑法等追究，實務上亦欠缺具開創性之案例，將來可以朝此方向努力。
二、日本
1890年代，日本孩童隨處可看到父執輩吞雲吐霧，校園內堂皇吸菸亦非罕事，儼然成為嚴重社會問題。未成年人身體狀況與成人不同，正處於成長階段，且其心智尚未成熟，對事情思慮欠周，有將吸菸視為展現男性氣概之虞，時任國會議員之根本正，因憂心青少年人身心健康受菸品戕害，甚而導致國民士氣不振、國家無法徵募身心強壯者充任軍職，遂以「富國強兵」為訴求，於1899年提出「未成年人吸菸禁止法」草案，經激烈論戰，翌年終完成立法，希冀以法律遏阻寄予國家未來重任之青少年人吸菸，俾維護其身心健全發展。該法之條文如下:第1條未滿20歲者不得吸菸；第2條違反前條規定者，得依行政處分，沒收其持有之菸草暨吸菸器具；第3條行使親權者如知悉未成年人吸菸而未制止得科以罰鍰，代行使親權之未成年人之監護人亦依前項規定處置；第4條販售菸草或吸菸器具者，為協助防止未滿20歲者吸菸，應確認其年齡或採取其他必要之措施；第5條明知未滿20歲者係供自用仍售予菸草或吸菸器具者，處50萬日圓以下罰金；第6條法人之代表人及法人或自然人之代理人、受雇者、其他從業人員遂行其法人或自然人之業務時，如有違反前條規定之行為，除處罰行為人外，亦對其法人或自然人課以該條刑責[29]。
三、美國
1964年，美國政府發表第一份「菸害白皮書」，並開始推動菸害防制工作，經過各界努力，美國成人吸菸率已從當時的超過50％，減到如今的大約23％；現在美國約有4千4百萬人過去曾是癮君子，預估吸菸平均每年奪去44萬美國人的生命。美國衛生部指出，約有三成的癌症死亡與吸菸有關，全美約有8百60萬的美國人身受吸菸引起的重大疾病所苦。其實，美國兒童及少年吸菸率從1980年代初期就不再下降，維持穩定10年之後，最近幾年又有上升趨勢。
從1990到1997年，美國疾病管制及預防中心調查年輕人危險行為時發現，9年級至12年級的孩童吸食雪茄者增加，吸菸率為年輕族群的32%，在長期吸菸者盛行率報告中顯示，兒童13歲之前的吸菸比例，在此階段已達穩定。根據國際協會針對藥物濫用進行1991到1995年監測未來的委外調查顯示，8年級到10年級的兒童雪茄吸菸盛行率增加34%。
根據美國經驗，年輕族群吸菸率增加是特別值得憂慮的：其一，在1990年代成人吸菸率穩定下降約為25%；其二，在這十年期間美國投入大量資源來降低吸菸率。美國政府提供資金給州健康部門努力促進社區菸害防制，而經由美國國家癌症協會所做的停止吸菸介入專案，亦成功完成。
美國的菸草控制法案於2009年通過，並經歐巴馬總統簽署成為法律，這個法律對改善健康和減少美國的醫療保健費用是很重要的一步。因為每年超過40萬美國人死於使用菸草，起過百萬人生病，及每年在醫療保健的國家成本為96億美元，而菸草製品卻未適用食品藥物管理局（The Food and Drug Administration ，FDA）從食品到藥品，化妝品等規定，由於缺乏監管，使菸草公司推銷兒童致命的和令人上癮的菸品，及其處理產品的方式來欺騙和傷害消費者。故這項立法終於將停止這些有害的做法，這項立法將授予FDA要規範製造，營銷和銷售菸草產品的權力和資源。例如：限制菸草廣告和促銷活動，尤其是對兒童；停止非法銷售菸草製品予兒童等[30]。
四、西班牙
根據2006年統計，西班牙每年約有5萬人因菸害死亡，超過因愛滋病、酒精及職業和交通意外加總之死亡數。另有研究顯示，吸菸與超過25種以上的疾病如癌症及心血管疾病有關，菸癮乃西班牙疾病及失能的主要原因。有感於吸菸行為業已構成國民健康之嚴重危害及社會醫療之沉重負擔，西班牙政府遂於2005年12月底頒布「戒菸醫療措施與菸品販售、供應、消費及廣告規範法」(Ley de medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la
venta, el suministro, el consumo y la publicidad de los productos del tabaco.)，旨在透過實行限制菸品消費與販賣及規範菸品廣告、促銷與贊助等辦法，以達維護國民健康及戒除國民吸菸習慣之目的。過去，西班牙國內有關菸品之法規分散及缺乏系統，此次能制定專法，除了有助事權之統一外，由於其同時參酌並納入了世界衛生組織（WHO）於2003年5月21日 通過之「菸草控制框架公約」」（The Framework Convention on Tobacco Control）及歐盟於2003年5月26日 通過之「菸品廣告及贊助活動指令」（Directive 2003/33/EC）之最新規定，遂使本法更形完備。本法共分5章，總計23條，其條文要旨如下：第一章 總則（1-2）第二章 菸品販售、供應及消費限制
（3-8）第三章 菸品廣告、促銷及贊助規範（9-10）第四章 菸害防制、健康促進及便利戒菸措施（11-17）第五章 罰則（18-23）[31]。
五、澳洲
澳洲成為第一個禁止在菸盒包裝上印有標誌、品牌、色彩和促銷文案的國家，澳洲政府提出的「菸盒素面包裝法案（Tobacco plain Packaging Act 2011）」[32]，為六章，計109條，於2010年11月21日 經眾議院與參議院通過，且於同年12月1日 經總督御准，並於2012年12月正式生效。澳洲每年約有1萬5千人因菸害而死亡，且每年因菸害造成之社會成本估計約315億美元，澳洲政府為減少國內吸菸人口，於2018年前達成吸菸率10％之目標，遂提出該法案，盼藉由菸品包裝之規範，達成其目的。
該法案第二章為菸品的外觀及包裝限制，係自第17條至第29條規定，根據第19條規定菸盒包裝之顏色，於菸盒上印有警語、警示圖片與說明外之部分，除非施行細則另訂顏色，否則應皆為深橄欖綠色，第20條規定菸盒可印有品牌名稱、商業或公司名稱等字樣，惟僅有符合施行細則規定之商標或標誌得出現於菸盒，第21條規定菸品的品牌或公司名稱出現於菸盒正面，應與警示圖同向，且印刷於圖片下方之中間位置，如出現於菸盒背面或側面亦應水平印於包裝之中間位置，惟不論印於菸盒正面、背面或底部，僅得各出現一次，第22條規定菸盒外的包裝紙，應透明無色且僅得擺放施行細則許可之商標或標誌。此外，依澳洲2012年生效之「Competition and Consumer （Tobacco） Information Standard 2011」規定，菸盒正面的菸害警示圖與警語之面積，由原定之30％提高至75％，而菸盒背面的警示圖、警語與圖示之補充說明之面積，則維持為90％[33]。新規定儘可能減少菸草對於民眾的“誘惑力”。司法部長和衛生部長發表的聯合聲明中：「希望當吸菸者拿出一包菸，包裝盒不再是移動廣告牌。」
世界衛生組織(WHO)對菸盒素面包裝法案表示支持，據該組織估計全球每年死於菸草有關疾病的人數約為500萬，到2030年這一數字將攀升至900萬人。澳洲政府的這一舉措得到世界其他各國和地區的密切關注，例如：挪威、烏克蘭、英國、歐盟、紐西蘭、法國、南非和中國等都在關注這一法規的實施情況。英國和紐西蘭已經考慮也實行這類菸盒素面包裝法案[34]。
六、香港
香港人口的每日吸菸比率在2010年下跌至11.1%，是過去30年最低。衛生署控菸辦公室於2011年8月24日 引述政府統計處2010年「主題性住戶統計調查」的數據，指出2010年香港的每日吸菸比率由1982年的高位23.3%下降超過一半。多年以來，政府和社會在稅收、立法和執法、健康推廣和提供戒菸服務方面的工作努力不懈，令吸菸比率逐步下降。8月初推出戒菸的智能手機應用程式，這項新的戒菸工具有多種互動功能，例如：透過電郵和Facebook與朋友分享戒菸資訊、向菸民提供積極而貼身的戒菸貼士。衛生署會繼續與多個非政府組織攜手合作為青少年舉辦校本戒菸計劃，以達致無菸香港的目標[36]。
七、英國
1962年英國菸草諮詢委員會（The
Tobacco Advisory Committee；TAC）即同意對誘惑性（glamour）菸品廣告有所限制的意見；1965年正式開始限制菸品廣告，最早限制的就是電視廣告，再來是廣播媒體，例如：1969年The Radio Times公司率先宣布對菸品廣告予以限制；1978年廣播媒體公布自律規章，將菸品廣告列為不被接受的商業廣告。80年代開始，英國各界並推動限制菸品廣告與促銷的相關規定，政府也與菸草業者多次訂定「自律協定」，限制菸品廣告；2002年11月7日 正式通過「菸草廣告與促銷法」（Tobacco Advertising and Promotion Act 2002），為英國目前規範菸品廣告與促銷的主要法律依據[37]。
英國威爾斯將實施一項新法律，禁止超市及大商店展示菸品。政府希望該禁令將有助於減少青少年吸菸，因青少年很容易受到展示菸品的誘惑而開始吸菸。想戒菸的成年人也可能會受到展示菸品的誘惑。該法律從2015年4月開始將擴大至較小的商店，包括販賣精緻菸的菸品店。自12月3日 （週一）開始，除了職員在服務顧客與執行補貨任務外，大零售商店將不能再展示紙菸及其他菸品。菸品價目表看上去也會不同。銷售菸品時可展示A3紙大小、沒有菸品品牌的白紙黑字價目表，顧客如有需求可另外提供詳細的價目表。在要求出示詳細的價目表之前，顧客必須出示年齡證明。當地貿易局官員將執行該新法律。違法者將觸犯刑法，可處以最高5,000英鎊（新台幣約23.3萬元）的罰款或兩年以下監禁。衛生部長Lesley Griffiths表示：「在威爾斯，吸菸對公眾健康仍是一大威脅。每年全民健保住院的20%是因吸菸而入院，每天消耗100多萬英鎊（新台幣約4,662.5萬元）的醫療費。」「我們的目地是在2020年以前，將威爾斯的吸菸率降低至16%，希望能達到徹底消除菸品危害的無菸社會的終極目標。」 「我們知道青少年看到展示菸品會受到影響，而且想戒菸的成年人也會受到這種誘惑。」「我們認為，這項新法律是我們推動菸害防制的一項重要措施。如果我們能預防青少年開始吸菸，我們可以給後代享有健康生活的機會。」威爾斯政府有一系列減少吸菸與二手菸暴露的措施，其中包括“新的開始”（Fresh Start）的活動，它旨在於禁止車內有孩童時吸菸，並提供Fresh
Start愛心包給想戒菸者[38]。
八、紐西蘭
紐西蘭「2011年無環境（控制與實施）修正案」於2012年7月23日 開始生效。該法案要求所有商家取消任何型式的菸品展示，以確保顧客在他們的商店內看不到任何菸草產品。多數零售商對新法規採取支持的態度，有人認為取消菸草展示可以減少吸菸，且阻止青年人開始沾染吸菸，並可對想戒菸的顧客提供額外的援助[39]。該修正案的重點如下[40]：
取消任何型式的菸品展示，以確保顧客在他們的商店內看不到任何菸草產品；菸品價格將不再能夠被公開展示。價格表只有在確定菸品產品，及可提供該款項之客戶看；在幫助賣方找到某一菸草製品的標籤是允許的，只要客戶不能輕易地讀取這些標籤；零售商可以顯示本店有提供菸品之標誌；任何其他菸品資訊將被禁止；零售或貿易名稱中包含單字、語辭，商標或公司名稱的可用性菸草產品廣告的效果將被禁止；零售商可以收到立竿見影的一些罪行（例如：售賣菸草產品予18歲以下和其他罪行的人）的罰款，在售賣菸草產品予18歲以下的人的懲罰也有增加。
九、冰島
菸品控制法（Tobacco Control Act No. 6/2002.）[41]分為六章，計21條。第1章（1-5）Objectives,
scope and administration、第2章銷售廣告（6-8）、第3章吸菸限制（9-13）、第4章菸害教育及宣導（14）、第5章一般規定（15-16）、第6章檢查及處罰（17-21）。其中第7條第6項規定，菸品及菸品商標在零售店應該被置放在消費者無法看見的地方；第8條第1項規定，菸品不能銷售或提供給未滿18歲之人，這個警語應明顯的張貼在菸品銷售處，如果購買者的年齡有疑問的情況下，只能在消費者出示證件證明其至少有18歲時，才能出售菸品；第15條規定，至少菸草銷售總額的0.9％應分配給公共健康基金。第17條第3項規定，違反第8條銷售廣告菸品規定者，主管機關予警告後，得吊銷其許可證，惟如係累犯或重大違反者，應吊銷其許可證，依第19條第2項規定還要處罰鍰。
肆、問題評估與建議
一、不得由未滿18歲之人從事菸品銷售者（增訂第5條第4款）
世界衛生組織菸草控制框架公約第16條規定，為維護未成年人之健康，詳細地列舉幾項規定，即禁止向未成年人（18歲以下）出售菸品；遇有懷疑時，得要求購買者證明其年齡；不得以直接選取方式出售菸品；禁止生產菸品形狀之糖果、點心、玩具等；未成年人不得由菸草販賣機購買菸品；免費分發菸品應予限制；不得以分支或小包銷售菸品；及禁止未成年人銷售菸品。其中就具體指明「禁止未成年人銷售菸品」，而本法卻未有相同之規定，僅於第12條第1項規定：「未滿十八歲者，不得吸菸。」第3項規定：「父母、監護人或其他實際為照顧之人應禁止未滿十八歲者吸菸。」第13條第1項規定：「任何人不得供應菸品予未滿十八歲者。」而菸酒管理法（2012.8.8）第25條規定：「有下列情形之一者，不得為菸酒販賣業者：一、負責人為未成年人、受監護或輔助宣告之人或破產人。二、負責人曾違反第四十六條、第四十七條、第四十八條或第四十九條規定經處分或有罪判決確定，或違反稅捐稽徵法經有罪判決確定，尚未執行完畢或執行完畢、緩刑期滿或赦免後尚未逾二年。」也僅僅限制未成年人不得擔任菸酒販賣業者之負責人，即解釋上只要未成年人不是負責人時，亦可從事販賣或銷售菸品，此可從傳統雜貨店或檳榔攤，往往雇用未成年人或由家中未成年人銷售菸品，可見一般，形成對未成年人保護不周之漏洞。
因未成年人可以銷售菸品，便容易接觸菸品而吸菸，且對其銷售對象亦無法有效掌控，爰建議參照世界衛生組織菸草控制框架公約第16條規定，將本法第5條增訂第4款規定為「對消費者販賣菸品不得以下列方式為之：四、由未滿十八歲之人銷售。」
二、禁止販菸場所陳列與展示菸品（增訂第5條第5款、修正第10條）
（一）國際發展趨勢
FCTC明文規定，限制菸草公司使用直接或間接誘因促進菸品購買，而菸品陳列或展示所產生的誘惑與廣告效益，是菸害防制最大的阻力之一，諸多文獻證實菸品的陳列展示，以及菸品廣告促銷，都會直接提升菸品使用量。根據澳大利亞的研究顯示，零售商的菸品陳列展示會吸引孩子們嘗試接觸菸品、傾向去吸菸。研究同時也顯示菸品陳列展示是透過「衝動性購買」來削弱戒菸嘗試的重要關鍵，換言之，「販菸場所禁止菸品陳列展示」的措施，主要目的是為避免吸引兒童和少年，另一目的則是避免戒菸成功者引發再度吸菸。
2001年，冰島成為全球第一個立法實行禁止販菸場所陳列與展示菸品措施的國家，2002年加拿大薩克其萬省緊隨之後實施（2002年；加拿大共13個省，12個省已經全面禁止），而陸續更有泰國（2005年）、愛爾蘭（2009年）、挪威（2010年）、英國（2011年大型超市、2013年小型零售點）、芬蘭（2010年通過、2012年實施）、紐西蘭（2011年）、澳洲（2012年前全面實施），都已立法禁止菸品陳列展示。其中加拿大薩克其萬省在「禁止販菸場所陳列與展示菸品」法令實施後，不但獲得民眾大力支持，零售業者更是高度配合。官方調查發現，成功戒菸的民眾認為禁止販菸場所陳列與展示菸品可避免引發再次吸菸的想法。研究顯示，當法律禁止菸品廣告促銷與贊助後，在販菸場所的菸品陳列與展示就成為菸草公司的必爭之地，販菸場所陳列與展示菸品易激起消費者的衝動性購買行為，尤其菸品陳列與展示，總位於商店中最醒目且停留最久之處，加上配合孩童仰望或正面直視的角度，讓菸品陳列與展示成為孩子經常性的刺激與誘導！研究同時指出，即使法令對菸品陳列及展示的方式有相關的規範，但對預防孩子吸菸效果仍極為有限，只有全面禁止菸品陳列及展示才能有效降低菸品對青少年的誘惑。
加拿大薩克斯其萬省以及愛爾蘭的經驗都證實，禁止菸品陳列展示並不會對商家生意造成負面衝擊！因為多數的店家菸品的銷售量雖降低，但其他的產品銷售量會隨之增加，整體銷售不受影響。以薩克其萬省為例，在2009年全球經濟最困難的時候，該省的失業率卻是全加拿大最低的。禁止菸品陳列展示，唯一會受到影響的就是菸商！正因為菸品陳列展示與菸品廣告促銷會提升菸品使用量，更會吸引青少年嘗試接觸菸品，所以菸草公司必然竭盡所能，甚至不惜游走法律邊緣，這是全球皆然[42]。
（二）我國現行規定之不足
本法第10條第1項規定，允許菸品或菸品容器展示之目的，在於對欲購買菸品之消費者提供品牌、價格等必要資訊。即接受此等菸品資訊之人，應限於已進入該場所，欲購買菸品之消費者，不應使其他不特定多數人有接觸菸品資訊之機會，以免造成實質之廣告效果，誘發原本無意購買菸品之人（特別是兒童及少年）購買菸品之慾望。因此，此等菸品或菸品容器之展示，應限於銷售菸品之場所內為之，且應使不特定之第三人（經過之路人）無法由場所外即能接收此等菸品資訊[43]。惟因台灣銷售菸品之場所並非均屬室內性質，即路邊的檳榔攤隨處可見，上開規定之目的難以達成，且縱使僅陳列或展示菸品之品牌，亦足以誘發原本無意購買菸品之人（特別是兒童及少年）購買菸品之慾望，即依2007年調查顯示，有72.1% 的高中職買菸學生指出不曾因年齡不足而遭到店家拒售菸品，最常取得菸品管道是購自於便利商店、連鎖超商等商店（59.2%）及購自檳榔攤（11.7%）[44]，故台灣的兒童及少年吸菸率居高不下，菸品的陳列或展示難謂無助長之力。所以應朝向前述國際上「禁止菸品陳列展示」發展之趨勢的方向立法，讓下一代對菸品品牌無辨識度，才是預防吸菸人口增加及鼓勵戒菸的相輔政策!為了不讓我們的孩子去商店買個便當、水果、飲料、零食或等待結帳，必須受到琳瑯滿目的菸品召喚與刺激，我們應該與先進各國同步禁止菸品陳列與展示。爰建議本法第5條增訂第5款規定為「對消費者販賣菸品不得以下列方式為之：五、販賣菸品場所陳列與展示菸品。」至於消費者購菸時，則可以參照紐西蘭立法例，向營業人要求顯示菸品樣式及其價格的目錄[45]，爰建議本法第10條修正為「販賣菸品之場所，應於明顯處標示第六條第二項、第十二條第一項及第十三條意旨之警示圖文；且對於購買菸品之消費者，應以提供其獲知菸品品牌及價格之必要資訊為限。（第一項）。前項標示與提供資訊之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之（第二項）。」
三、菸品包裝避免廣告化（修正第6條）
澳洲最高法院日前駁回由英美菸草公司（British
American Tobacco）、英國帝國菸草（Britain’s Imperial Tobacco）、瑞商菲利普莫里斯公司（Philip Morris），以及日本菸草產業公司（Japan Tobacco）等多家國際菸草公司，針對澳洲菸盒素面包裝法案（Tobacco
plain Packaging Act 2011）聯合提出之訴訟。此項判決也同時宣告，自2012年12月開始，所有在澳洲販賣的菸品都得採用不具廣告吸引力之無商標素面包裝。僅管反菸團體對菸草包裝修訂案抱持正面態度，肯定其有助於降低青少年吸菸率，但菸草公司卻指出，此項修訂案不僅侵害各家菸草公司的智慧財產權，更有可能變相促進假菸與非法進口菸品市場之發展。
歐盟發言人格拉維利（Antonio Gravili）表示，歐盟即將修訂「2001年菸草產品指令（2001 Tobacco Products Directive）」法案，並可能引入更加嚴格的菸草包裝限制，同時將法案的適用範圍擴大至諸如電子菸品等新型菸草產品；菸草素面包裝，以及於菸盒印上更大的吸菸危害健康警語等法規，同樣為本項修訂案納入討論範疇的重要議題。因為根據歐盟「2001年菸草產品指令」之規定，於各成員國境內販售之菸品，得於菸盒上清楚印製健康警示標語，2005年間，歐盟推出一系列用以說明抽菸對健康具危害風險的警告圖示，至今仍為多數歐盟成員國所採用。故如前述，在完成該修訂案後，尚須獲得歐盟27個成員國批准，以及700名歐盟議會議員表決通過，才能成為正式的法律。
致力推動菸盒素面包裝法案的英國，於近日結束長達4個月的諮詢活動，以決定是否領先歐盟各國進程，率先推動相關法案之訂定與施行。另由WHO及美國疾病管制局（U.S. Center for Disease Control）共同建制的全球菸草監測系統（Global Tobacco Surveillance System）所做之報告指出，歐洲為全球13歲至15歲青少年吸菸率最高之地區，另根據WHO之研究，各國政府若不對協助國人戒菸一事提出更多行動，到2030年時，全球每年因吸菸而染上疾病的死亡人數將高達800萬人[46]。從而，無商標素面包裝不失為一有效減少吸菸人口的方法。惟因目前僅有澳洲一國採行，我國如即採行該方法，一來可能涉及菸商受憲法保障之第11條言論自由權[47]與第15條之財產權與智慧財產權之爭議，二來市場上是否能有效踐行，及是否會成為未來國際之立法趨勢[48]，均必須慮及，故不宜倉促為之。
近期而言，可採取有效及爭議較小之菸品包裝避免廣告化部分，即將菸盒圖文警示面積增加，WHO也鼓勵各國印製面積越大，可以減少菸品包裝的吸引力，並提升吸菸者菸害的瞭解，讓菸品的誘惑降至最低[49]，故參照澳洲菸盒包裝規定，由我國現行的35％增加為75％，爰建議本法第6條修正為「菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。但本法修正前之菸品名稱不適用之。（第一項）菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊；其標示面積不得小於該面積百分之七十五（第二項）。前項標示之內容、面積及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之（第三項）。」
四、場所主人應負有積極防制二手菸之責任（修正第18條、第31條）
（一）二手菸之危害
世界衛生組織之國際癌症研究署（International Agency for Research on Cancer, IARC）於2009年出版「無菸政策之有效性評估（IARC Handbooks of Cancer
Prevention - Tobacco Control, Vol. 13: Evaluating the effectiveness of
smoke-free policies）」，評估實施菸草控制對非吸菸民眾免於吸入二手菸（secondhand
tobacco smoke, SHS）的成效。此手冊共有11章，內容涵蓋二手菸暴露的健康影響、無菸政策的進展、無菸政策對商業休閒娛樂業的衝擊以及其他伴隨而來的結果、社會大眾對無菸政策的態度、限菸對二手菸暴露減少與健康的影響、限菸對抽菸行為的影響、以及居家限菸措施等。
二手菸菸霧包括主流菸與側流菸，主流菸是吸菸者吸入肺部後再吐出來的菸霧，側流菸為菸品靜置燃燒產生的菸，兩者的成分皆有一氧化碳、氮氧化物之大量的懸浮微粒、以及多種致癌物。已有許多研究證實二手菸對人體的危害。二手菸暴露具急性與慢性的健康影響，已有許多研究證實因二手菸暴露的健康危害包括成人的肺癌與心血管疾病、成人與孩童的呼吸系統疾病、以及嬰兒猝死症等，因此，實施無菸政策預期對公共衛生具即時與長期的利益，而後續的公眾教育與執行成果更為重要。在對經濟上的影響方面，已有研究證實餐廳與酒吧裡的商業活動並不會因實施無菸政策而減少。對健康的影響方面，也有不少文獻證實減少二手菸暴露是減少心血管疾病發病率的原因之一，且可降低員工呼吸系統疾病症狀的發生。在限菸令實施後，青少年的抽菸行為已明顯降低，而全面施行無菸政策後，更大大地降低抽菸的現象。值得重視的是，確實做好居家限菸或禁菸，不僅使得孩童減少二手菸暴露，同時也減少成人與青少年的抽菸行為[50]。
美國最新研究發現，沒有抽菸的人只要接觸二手菸達30分鐘，血管內壁就會明顯受到傷害。二手菸傷害血管，可能引起血管硬化，血管一旦硬化、失去彈性，心臟病、中風風險便大大增加。研究人員認為，二手菸會傷害大眾健康，是一項重大公衛問題，無論成人、小孩，只要吸到低濃度二手菸30分鐘，血管便受到傷害，而血管功能急遽下降。這點讓人非常擔憂。研究人員以33位健康、非吸菸者為研究對象，年齡介於18歲到40歲。研究人員運用抽菸機器製造特定濃度菸霧作實驗，模擬二手菸環境，並將這些人分為三組，一組吸乾淨空氣，另一組吸低濃度二手菸，這種二手菸濃度多半出現於居家、餐廳環境。還有一組吸高濃度二手菸，模擬美國一些可抽菸的酒吧、賭場環境。研究結果顯示，在低濃度二手菸薰陶下，受試者上臂主血管「臂動脈」功能出現異常，研究人員解釋，主要是因為血管內壁功能無法正常運作，因而導致動脈功能受到阻礙。研究人員指出，這實驗只作一次，血管功能就受到損害，受試者若一再接觸二手菸，影響一定更大。因此公共場合禁菸政策必須再擴大，以保障大眾健康[51]。
美國衛生部發表的最新報告指出，菸品中有超過7,000種化學物質，其中數百種具有毒性，至少69種成分會導致癌症。WHO的研究報告指出，長期暴露於二手菸害者之肺癌罹患率顯著增加，其中男性增加約30%，女性增加約20%。美國疾病管制局於2006年之調查報告也指出，暴露於二手菸害之居住或工作環境，將使非吸菸者發生心臟疾病之機率提高25-30%，發生肺癌之機率增加20-30%，且沒有任何二手菸害暴露程度可被視為是無害的。「國際勞工組織（International Labour Organization，ILO）」更估計每年至少有20萬勞工在工作環境暴露於二手菸害而致死。世界銀行也指出，無菸政策有助於戒菸及降低菸草總消費量4％~10％。甚至早在2005年，由業者組成的「美國冷暖氣暨空調工程師學會（American Society of Heating, Refrigerating and Air-Conditioning
Engineers, ASHRAE）」所發表的《環境菸霧》研究中強調，「任何獨立空調或吸菸室都無法完全阻隔二手菸對人體的危害」[52]，另有報告指出17％不抽菸者得到肺癌的原因可歸咎於兒童和成年期家庭中二手菸的高度曝露[53]。
（二）二手菸之防制
裁罰性不利處分之科處，必須以義務人有違反行政法上義務之行為為前提要件，而所謂「違反行政法義務之行為」，係指符合行政法規以制裁作為法效果之作為或不作為構成要件，且具違法性及可非難性之行為。本法多數只有禁止規定，並無罰則，此等條文雖然欠缺直接之法律效果，然其仍為強制規定，主管機關對於違反該規定之行為，不能視若無賭，仍應以處罰以外之其他公權力措施執行法律。不過，依據實務經驗，如以此等不具強制力之輔導措施執行者，其收效有限，為使此等規定之法律效果完備，仍有制定相應罰則之必要[54]。例如：違反本法第15條第1項或第16條第1項規定之個別的二手菸傳播者，第31條第1項即明定相關罰則，惟第18條第1項規定：「於第十五條或第十六條之禁菸場所吸菸或未滿十八歲者進入吸菸區，該場所負責人及從業人員應予勸阻。」對於具有場所支配與控制力之場所主人，最能有效防制二手菸者，卻無相關罰則，即與第15條第1項或第16條第1項規定，同屬強制性規定，卻異其效果，等同具文，無法確實達到立法之目的。又如逕行規範該場所負責人及從業人員未踐行勸阻行為，即予以處罰者，關於是否已為勸阻行為之認定，恐易生爭議，故應予以客觀化之標準，即該場所負責人及從業人員應予勸阻，經勸阻無效者，「應通知主管機關」，作為認定之標準。爰建議第18條修正為「於第十五條或第十六條之禁菸場所吸菸或未滿十八歲者進入吸菸區，該場所負責人及從業人員應予勸阻，經勸阻無效者，應通知主管機關（第一項）。於禁菸場所吸菸者，在場人士得予勸阻（第二項）。」且對於違反第一項規定者，其責任等同第15條第1項或第16條第1項規定之二手菸傳播者，爰參照第31條第1項規定，建議增訂第31條第3項為「違反第十八條第一項規定，未予勸阻或通知主管機關者，處負責人新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。」
五、戒菸教育係不具裁罰目的之教育性措施，不應列在罰則章（增訂第22條之1、修正第28條）
本法為保障兒童及少年之健康，於第11條第1項規定：「未滿十八歲者，不得吸菸。」此乃立法者課予未滿18歲者「不得吸菸」之行政法上不作為義務，違反該行政法上義務之法律效果，則規範在第23條第1項規定：「違反第十一條第一項規定者，應接受戒菸教育。」此與我國典型以「處罰」作為維護法律秩序手段之立法模式完全一致。即就文義解釋而言，戒菸教育之形式上名稱與行政罰法第2條第4款所例示之「輔導教育」用語相似，似可歸類於裁罰性不利處分下之警告性處分；就體系解釋而言，菸害防制法第23條在菸害防制法整體規範體系架構中，係被置於第六章「罰則」，立法者似有意「明示」其屬於裁罰性不利處分之性質。惟如就此認定「戒菸教育」屬於裁罰性之不利處分，則將有行政罰法之適用，依行政罰法第9條規定：「未滿十四歲人之行為，不予處罰。十四歲以上未滿十八歲人之行為，得減輕處罰。」即戒菸教育僅得對「十四歲以上未滿十八歲人」實施，對於違反不得吸菸義務之未滿14歲之兒童，因其在法律上被「一般性地」擬制為完全無責任能力人，行政機關根本不得對其施以任何「制裁性」之戒菸教育。
如依上述，將造成未滿十四歲人之吸菸，因行政罰法第9條規定之「不予處罰」，而對其使用菸品有推波助瀾之效，致其等產生身心更為不利之情事，故有必要細究「戒菸教育」之真義。即從歷史解釋而言，菸害防制法第11條之立法理由一，謂：「參照『少年福利法』第十八條第一項及『兒童福利法』修正草案第二十四條規定，明定未滿十八歲不得吸菸，以避免自兒童或少年時即開始吸菸；減少吸菸人口，並延後開始吸菸年齡，爰定第一項。」第23條立法理由一，復謂：「明定少年或兒童違反第十一條第一項吸菸規定，應接受教育單位舉辦之戒菸教育。」[55]即菸害防制法第11條第1項之管制目的，旨在避免吸菸人口年齡下降，保障兒童及少年身體健康。從目的解釋而言，菸害防制法規定未滿18歲之人吸菸應接受戒菸教育，依菸害防制法第28條第3項規定，授權中央主管機關訂定之戒菸教育實施辦法第3條規定：「本辦法所稱戒菸教育係指戒菸方法之教導及反菸、拒菸之宣導。」第6條第2項規定：「學校及矯正機關得將違法之行為人姓名通知其家長或監護人，其經實施戒菸教育無效者，並得洽請其家長或監護人送醫戒除。」其目的應非在於對其吸菸行為予以非難或制裁，而係藉由戒菸教育之實施，矯正過早到來之吸菸行為，並為此等心智未臻成熟，自制力較為薄弱之兒童或少年宣導相關之反菸、拒菸方法或其相關知識。況且，目前實務運作的作法是沒有強制力的[56]，顯然亦非將其視為裁罰性不利處分，此與我國有關保護兒童及少年之立法例[57]相同，以教育重於處罰，以輔導重於非難，故菸害防制法第23條第1項規定之戒菸教育不是行政機關對違反此等行政法上義務之人所科處之警告性處分與非難，而係不具裁罰目的之教育性措施，教導兒童及少年反菸、拒菸之方法，應非屬行政罰法第2條第4款規定之裁罰性不利處分[58]。此時，違規吸菸者之年齡即非行政機關實施戒菸教育時，應考量之因素，為防杜誤解，並為正本清源之效，爰建議將第28條規定有關戒菸教育部分，移置第五章「菸害之教育及宣導」，增訂第22條之1為「違反第十二條第一項……規定者，應令其接受戒菸教育；行為人未滿十八歲且未結婚者，並應令其父母或監護人使其到場（第一項）。……第一項戒菸教育之實施辦法，由中央主管機關定之（第三項）。」同時修正第28條為「違反第二十二條之一第一項規定，無正當理由未依通知接受戒菸教育者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰，並按次連續處罰；行為人未滿十八歲且未結婚者，處罰其父母或監護人。」
六、於孕婦或未滿3歲兒童在場之室內場所吸菸者，應施以戒菸教育（增訂第22條之1）
澳洲塔斯馬尼亞（Tasmania）孟席斯研究院（Menzies Research Institute）蒐集芬蘭與澳大利亞合作研究的資料，研究追縱最初在20年前接受檢查的兒童，如今他們已屆35歲左右，研究發現幼年暴露在二手菸害下的人，動脈較無彈性，這是心血管健康不佳的跡象[59]。而本法第17條第2項規定：「於孕婦或未滿三歲兒童在場之室內場所，禁止吸菸。」係在第15條第1項、第16條第1項及第17條第1項規定之禁菸場所外，所另外增加的禁菸場所，其目的在於保護胎兒與嬰幼兒的健康權，避免二手菸的危害，即縱使在第15條第1項、第16條第1項及第17條第1項規定之場所外，吸菸者，原不受禁菸場所之限制，惟如該場所內有孕婦或未滿三歲兒童者，則屬例外予以禁菸之場所。其立法思想在於避免胎兒及嬰幼兒遭受他人吸菸所產生的二手菸之危害，而最有可能遭受二手菸危害的場所，除上開已規定之禁菸場所外，即屬家庭，所以家庭禁菸無疑是保護胎兒與嬰幼兒健康的最佳方式。基於家庭禁菸的思考上，自應立法限制父母親、家中同居親屬的吸菸行為，甚至擴展至一般人之吸菸行為，在歐美國家，其國民凡遇有孕婦或兒童在場者，大都會自動熄菸[60]，在我國雖不普遍，惟藉由本法第17條第2項規定後，雖可作為限制一般人民於孕婦或未滿三歲兒童在場之室內場所吸菸的依據，卻無相關罰則之規範，致保護有所不周。
於禁菸場所吸菸者，係違反本法所規範之義務，其防制的情形，例如：違反第15條第1項或第16條第1項規定者，處2千元以上1萬元以上罰鍰。而違反第17條規定者，則無相關規定，因為第17條第1項規定，係指第15條第1項或第16條第1項規定以外之場所，經其所有人、負責人或管理人指定禁止吸菸之場所，禁止吸菸，該項規定並非強制規定，委由場所主人自行決定處理方式，係因如為強制規定且規定其法律效果者，場所主人恐因此而怯步指定禁止吸菸之場所，反而有失法條美意。惟第17條第2項規定，如前述，係為保護胎兒與嬰幼兒的健康權，縱其吸菸之人可能為其父母或一定親屬之人，如未為任何規範，將失其規範之目的，因此，應可參照第28條規定的「戒菸教育」，於違反第17條第2項規定者，應施以戒菸教育，又如違反者係父母或監護人者，如其吸菸行為已造成嬰幼兒的健康與發育發生嚴重影響時，而任何的方法均無法使父母停止吸菸行為，又該如何處理？特別的是家中有人抽菸時，由誰舉發、如何舉發，尤其是吸菸者是長輩時，家中晚輩有沒有可能出面制止或檢舉[61]。此時，或可參照兒童及少年福利與權益保障法（2012.8.8）第71條[62]規定，暫時停止父母或監護人對於嬰幼兒的保護教養權利，由法院審酌嬰幼兒的最佳利益，改由社會福利機構或法院所指定之監護人進行嬰幼兒的保護照顧，並令其父母或監護人於一定期間接受戒菸教育或戒菸治療，俟期限屆滿，再作評估是否有重新保護教養其子女之資格[63]。
綜上，因本法第28條有關戒菸教育部分，已如本文前述五，將其增訂於第22條之1，爰建議將違反第17條第2項規定者，亦納入第22條之1為「違反第十二條第一項、第十七條第二項規定者，應令其接受戒菸教育；行為人未滿十八歲且未結婚者，並應令其父母或監護人使其到場（第一項）。父母或監護人違反第十七條第二項規定，情節嚴重者，準用兒童及少年福利與權益保障法第七十一條規定（第二項）。第一項戒菸教育之實施辦法，由中央主管機關定之（第三項）。」
七、銷售菸品予未滿18歲之人，於1年內查獲3次以上者，得處以停業（修正第29條）
人民營業之自由為憲法第15條工作權及財產權應予保障之一項內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。許可營業之條件、營業須遵守之義務及違反義務應受之制裁，均涉及人民工作權及財產權之限制，依憲法第23條規定，必須以法律定之[64]。
本法第13條第1項已明定任何人不得供應菸品予未滿18歲者，對於違反該規定者，第29條規定處1萬元以上5萬元以下罰鍰，惟如前述，成效有限，如因營業人已不具營業上之可信賴性，而成為販賣菸品予未滿18歲之累犯，應思考可否規定吊銷其執照[65]。即在法律方面可對商家科予較重的行政罰，一方面可提高罰鍰金額；另一方面若同一商家多次被檢舉有相同情形，應吊銷其營業執照，以遏止商家輕易販售菸品予兒童及少年。當然，在此所稱商家包括所有販菸的場所，例如：大賣場、零售商店、連鎖式零售商店及檳榔攤等，以期藉由事前輔導與事後處罰的方式來改善商家販菸品予未成年人的情形[66]。因此，得參照兒童及少年福利與權益保障法（2012.8.8）第49條第14款規定[67]、第97條第4項規定[68]、加值型及非加值型營業稅法（2011.11.23）第52條規定[69]，以法律明定對於違法供應菸品予未滿18歲之人，經數次裁罰後，應予以適當的停業期間，以遏阻再犯，方能確保兒童及少年身心健康權益之維護，避免造成菸害防制的漏洞。爰建議本法第29條修正為「違反第十三條規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。一年內經查獲三次以上者，並得停止其營業一個月以上一年以下。」
八、本次修正條文自公布後1年施行（增訂第35條第4項）
按中央法規標準法（2004.5.19）第12條規定：「法規應規定施行日期，或授權以命令規定施行日期。」第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第三日起發生效力。」即指法律以公布日施行為原則。又第14條規定：「法規特定有施行日期，或以命令特定施行日期者，自該特定日起發生效力。」係指應以法律規定事項不宜自公布日施行，而須於公布後預留相當時間，始施行較為妥適之情形，始有其適用，以免法規動輒採取特定施行日期之體例。
本文所提出之建議修正條文，因禁止販賣菸品場所陳列與展示菸品，及擴大菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊，不得小於該面積百分之七十五等內容，涉及諸多配套措施之整備，包括已進入市場之菸品及菸品販賣業者應有合理之調適期間，爰建議本法第35條增訂第4項為「本法中華民國○○年○○月○○日修正之條文，自公布後一年施行。」
伍、結論
WHO除指出，實施無菸室內環境及增加菸稅提高菸價，是最有效促成戒菸及降低菸品消費量的方法，更指稱，禁止菸草產業的廣告促銷及贊助、菸品容器採素面包裝、禁止菸品陳列展示、禁止加味菸品產銷等，都是預防兒童及少年吸菸、幫助成年人戒菸必要的方式[70]。此外，課以場所負責人排除菸害之義務，亦能達到有效降低二手菸害之效果[71]。如前述，國人的吸菸率由國中、高中職至25歲，呈現倍數成長之發展，實不符菸害防制法第1條規定所揭櫫之維護國民健康之立法意旨，更諻論對兒童及少年等未滿18歲之健康人權之保護，亦有悖於國際公約及世界潮流，故本文提出修法建議如下：
一、不得由未滿18歲之人從事菸品銷售（增訂第5條第4款）。
二、禁止販菸場所陳列與展示菸品（增訂第5條第5款、修正第10條）。
三、菸品包裝避免廣告化（修正第6條）。
四、場所主人應負有積極防制二手菸之責任（修正第18條、第31條）。
五、戒菸教育係不具裁罰目的之教育性措施，不應列在罰則章（增訂第22條之1、修正第28條）。
六、於孕婦或未滿3歲兒童在場之室內場所吸菸者，應施以戒菸教育（增訂第22條之1）。
七、銷售菸品予未滿18歲之人，於1年內查獲3次以上者，得處以停業（修正第29條）。
菸害防制法建議修正條文對照表
現行條文
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本報告建議條文
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說明
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第五條 對消費者販賣菸品不得以下列方式為之：
一、自動販賣、郵購、電子購物或其他無法辨識消費者年齡之方式。
二、開放式貨架等可由消費者直接取得且無法辨識年齡之方式。
三、每一販賣單位以少於二十支及其內容物淨重低於十五公克之包裝方式。但雪茄不在此限。
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第五條 對消費者販賣菸品不得以下列方式為之：
一、自動販賣、郵購、電子購物或其他無法辨識消費者年齡之方式。
二、開放式貨架等可由消費者直接取得且無法辨識年齡之方式。
三、每一販賣單位以少於二十支及其內容物淨重低於十五公克之包裝方式。但雪茄不在此限。
四、由未滿十八歲之人銷售。
五、販賣菸品場所陳列與展示菸品。
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一、世界衛生組織菸草控制框架公約第十六條規定，為維護未成年人之健康，禁止未成年人銷售菸品，而本法卻未有相同之規定，菸酒管理法第二十五條規定，也僅僅限制未成年人不得擔任菸酒販賣業者之負責人，即解釋上只要未成年人不是負責人時，亦可從事販賣或銷售菸品，此可從傳統雜貨店或檳榔攤，往往雇用未成年人或由家裡未成年人銷售菸品，可見一般，形成對未成年人保護不周之漏洞。因未成年人可以銷售菸品，便容易接觸菸品而吸菸，且對其銷售對象亦無法有效掌控，爰建議參照世界衛生組織菸草控制框架公約第十六條規定，增訂第四款規定。
二、第十條第一項規定，允許菸品或菸品容器展示之目的，在於對欲購買菸品之消費者提供品牌、價格等必要資訊。即接受此等菸品資訊之人，應限於已進入該場所，欲購買菸品之消費者，不應使其他不特定多數人有接觸菸品資訊之機會，以免造成實質之廣告效果，誘發原本無意購買菸品之人（特別是兒童及少年）購買菸品之慾望。因此，此等菸品或菸品容器之展示，應限於銷售菸品之場所內為之，且應使不特定之第三人（經過之路人）無法由場所外即能接收此等菸品資訊。惟因台灣銷售菸品之場所並非均屬室內性質，即路邊的檳榔攤隨處可見，上開規定之目的難以達成，且縱使僅陳列或展示菸品之品牌，亦足以誘發原本無意購買菸品之人（特別是兒童及少年）購買菸品之慾望，故台灣的兒童及少年吸菸率居高不下，菸品的陳列或展示難謂無助長之力。所以為了不讓我們的孩子去買個便當、水果、飲料、零食或等待結帳，必須受到琳瑯滿目的菸品召喚與刺激，我們應朝向國際上「禁止菸品陳列展示」發展之趨勢的方向立法，讓下一代對菸品品牌無辨識度，才是預防吸菸人口增加及鼓勵戒菸的相輔政策，爰建議增訂第五款規定。
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第六條
菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。但本法修正前之菸品名稱不適用之。
菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊；其標示面積不得小於該面積百分之三十五。
前項標示之內容、面積及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
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第六條
菸品、品牌名稱及菸品容器加註之文字及標示，不得使用淡菸、低焦油或其他可能致人誤認吸菸無害健康或危害輕微之文字及標示。但本法修正前之菸品名稱不適用之。
菸品容器最大外表正反面積明顯位置處，應以中文標示吸菸有害健康之警示圖文與戒菸相關資訊；其標示面積不得小於該面積百分之七十五。
前項標示之內容、面積及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
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自二○一二年十二月開始，所有在澳大利亞販賣的菸品都得採用不具廣告吸引力之無商標素面包裝，有助於降低青少年吸菸率，歐盟也即將修訂「二○○一年菸草產品指令」法案，討論納入菸草素面包裝，以及於菸盒印上更大的吸菸危害健康警語等重要議題。無商標素面包裝不失為一有效減少吸菸人口的方法。惟因目前僅有澳洲一國採行，我國如即採行該方法，恐不易推動，近期而言，可採取有效及爭議較小之菸品包裝避免廣告化部分，即將菸盒圖文警示面積增加，參照澳洲立法例由現行的百分之三十五增加為百分之七十五，爰建議修正第二項規定。
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第十條
販賣菸品之場所，應於明顯處標示第六條第二項、第十二條第一項及第十三條意旨之警示圖文；菸品或菸品容器之展示，應以使消費者獲知菸品品牌及價格之必要者為限。
前項標示與展示之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
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第十條
販賣菸品之場所，應於明顯處標示第六條第二項、第十二條第一項及第十三條意旨之警示圖文；且對於購買菸品之消費者，應以提供其獲知菸品品牌及價格之必要資訊為限。
前項標示與提供資訊之範圍、內容、方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
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一、配合第五條增訂第五款規定，刪除第一項及第二項「菸品或菸品容器之展示」、「展示」等文字。
二、因販賣菸品之場所，不得陳列或展示菸品，消費者購菸時，則可以參照紐西蘭立法例，營業人應提供顯示菸品樣式及其價格的目錄等必要資訊，爰修正本條規定。
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第十八條
於第十五條或第十六條之禁菸場所吸菸或未滿十八歲者進入吸菸區，該場所負責人及從業人員應予勸阻。
於禁菸場所吸菸者，在場人士得予勸阻。
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第十八條
於第十五條或第十六條之禁菸場所吸菸或未滿十八歲者進入吸菸區，該場所負責人及從業人員應予勸阻，經勸阻無效者，應通知主管機關。
於禁菸場所吸菸者，在場人士得予勸阻。
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違反第十五條第一項或第十六條第一項規定之個別的二手菸傳播者，第三十一條第一項即明定相關罰則，惟本條第一項規定對於具有場所支配與控制力之場所主人，最能有效防制二手菸者，卻無相關罰則，即與上開條文同屬強制性規定，卻異其效果，等同具文，無法確實達到立法之目的。惟如逕行規範該場所負責人及從業人員未踐行勸阻行為，即予以處罰者，關於是否已為勸阻行為之認定，恐易生爭議，故應予以客觀化之標準，即該場所負責人及從業人員應予勸阻，經勸阻無效者，「應通知主管機關」，作為認定之標準，爰修正第一項規定。
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第二十二條之一 違反第十二條第一項、第十七條第二項規定者，應令其接受戒菸教育；行為人未滿十八歲且未結婚者，並應令其父母或監護人使其到場。
父母或監護人違反第十七條第二項規定，情節嚴重者，準用兒童及少年福利與權益保障法第七十一條規定。
第一項戒菸教育之實施辦法，由中央主管機關定之。
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一、本條新增。
二、戒菸教育被置於第六章「罰則」，依行政罰法第九條規定，戒菸教育僅得對「十四歲以上未滿十八歲人」實施，對於違反不得吸菸義務之未滿十四歲之兒童，因其在法律上被「一般性地」擬制為完全無責任能力人，行政機關根本不得對其施以任何「制裁性」之戒菸教育，將造成未滿十四歲人之吸菸，因行政罰法第九條規定之「不予處罰」，而對其使用菸品有推波助瀾之效，致其等產生身心更為不利之情事，自與本條規定之目的不符，即戒菸教育不是行政機關對違反此等行政法上義務之人所科處之警告性處分與非難，而係不具裁罰目的之教育性措施，教導兒童及少年反菸、拒菸之方法，應非屬行政罰法規定之裁罰性不利處分，違規吸菸者之年齡即非行政機關實施戒菸教育時，應考量之因素，為防杜誤解，並為正本清源之效，自應將戒菸教育自第六章罰則章之第二十八條移出，爰於第五章菸害之教育及宣導章，增訂第二十二條之一規定。
三、於禁菸場所吸菸者，係違反本法所規範之義務，其防制的情形，例如：違反第十五條第一項或第十六條第一項規定者，應處罰鍰。而違反第十七條第二項規定者，則無相關規定，即為保護胎兒與嬰幼兒的健康權，縱其吸菸之人可能為其父母或定親屬之人，如未為任何規範，將失其規範之目的，因此，應可參照第二十八條規定的「戒菸教育」，於違反第十七條第二項規定者，應施以戒菸教育，又如違反者係父母或監護人者，如其吸菸行為已造成嬰幼兒的健康與發育發生嚴重影響時，而任何的方法均無法使父母停止吸菸行為，或是家中有人抽菸時，由誰舉發、如何舉發，尤其是吸菸者是長輩時，家中晚輩有沒有可能出面制止或檢舉。此時，或可參照兒童及少年福利與權益保障法第七十一條規定，暫時停止父母或監護人對於嬰幼兒的保護教養權利，由法院審酌嬰幼兒的最佳利益，改由社會福利機構或法院所指定之監護人進行嬰幼兒的保護照顧，並令其父母或監護人於一定期間接受戒菸教育或戒菸治療，俟期限屆滿，再作評估是否有重新保護教養其子女之資格，爰增訂本條規定。
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第二十八條 違反第十二條第一項規定者，應令其接受戒菸教育；行為人未滿十八歲且未結婚者，並應令其父母或監護人使其到場。
無正當理由未依通知接受戒菸教育者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰，並按次連續處罰；行為人未滿十八歲且未結婚者，處罰其父母或監護人。
第一項戒菸教育之實施辦法，由中央主管機關定之。
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第二十八條 違反第二十二條之一第一項規定，無正當理由未依通知接受戒菸教育者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰，並按次連續處罰；行為人未滿十八歲且未結婚者，處罰其父母或監護人。
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配合增訂第二十二條之一規定，作修正。
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第二十九條 違反第十三條規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。
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第二十九條 違反第十三條規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。一年內經查獲三次以上者，並停止其營業一個月以上一年以下。
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本條規定雖已明定違反第十三條第一項規定之任何人不得供應菸品予未滿十八歲者，應處以罰鍰，惟其成效有限，如因營業人已不具營業上之可信賴性，而成為販賣菸品予十八歲以下之累犯，似得參照兒童及少年福利與權益保障法第四十九條第十四款規定、第九十七條第四項規定、加值型及非加值型營業稅法第五十二條規定，以法律明定對於違法供應菸品予未滿十八歲之人，經數次裁罰後，應予以適當的停業期間，以遏阻再犯，方能確保兒童及少年身心健康權益之維護，避免造成菸害防制的漏洞，爰修正之。
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第三十一條 違反第十五條第一項或第十六條第一項規定者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。
違反第十五條第二項、第十六條第二項或第三項規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並令限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。
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第三十一條 違反第十五條第一項或第十六條第一項規定者，處新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。
違反第十五條第二項、第十六條第二項或第三項規定者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並令限期改正；屆期未改正者，得按次連續處罰。
違反第十八條第一項規定，未予勸阻或通知主管機關者，處負責人新臺幣二千元以上一萬元以下罰鍰。
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對於違反第十八條第一項規定之場所負責人，應有配套之處罰，方能遏止二手菸之傳播，因其責任等同第十五條第一項或第十六條第一項規定之二手菸傳播者，爰增訂第三項規定。
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第三十五條 本法自公布後六個月施行。
本法
本法
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第三十五條 本法自公布後六個月施行。
本法
本法
本法中華民國○○年○○月○○日修正之條文，自公布後一年施行。
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因本次修法內容涉及諸多配套措施之整備，包括已進入市場之菸品及菸品販賣業者應有合理之調適期間，爰增訂第四項規定，給予一年之緩衝期間。
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參考文獻
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[21] 溫啟邦，國家衛生研究院電子報 第 73 期 2004-11-16 ，網址：http://enews.nhri.org.tw/enews_list_new3.php?volume_indx=73&enews_dt=2004-11-16 ，查閱日期：2012.12.18。
[22] 因本法第4條第2項已明定，健康福利捐金額，由中央主管機關及財政部應每二年邀集財政、經濟、公共衛生及相關領域學者專家，評估一次，即菸價部分，每2年會因為健康福利捐金額之調整而受影響，故菸價之調整不在本報告討論範圍。
[27] 國家衛生研究院電子報 第 417 期，網址：http://enews.nhri.org.tw/enews_list_new2_more.php?volume_indx=417&showx=showarticle&article_indx=8650，查閱日期：2012.12.18。
[28] http://www.who.int/fctc/text_download/zh/index.html，查閱日期：2013.1.2；關於「菸草控制框架公約」（FCTC）內容之詳細介紹可參見高玉泉，世界衛生組織菸草控制框架公約之研究-以我國法律及政策之因應為中心，行政院衛生署國民健康局委託研究，計劃編號(BHP91-Ca Anti-Tobacco 04)，2002.7-2003.6。
[29] 未成年人吸菸禁止法 (明治33年3月7日 法律第33號，最新修正平成13年12月12日 法律第152號)，網址：http://www.ron.gr.jp/law/law/kitsuen.htm。最後瀏覽日期：2012.12.17。
[34] 法制日報，2012.8.21，網址：http://finance.eastday.com/consumption/m5/20120821/u1a6800306.html，查閱日期：2012.12.19。
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[55] 立法院法律系統，網址：http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lglaw?@90:1804289383:f:NO%3DE02549*%20OR%20NO%3DB02549$$10$$$NO-PD。查閱日期：2012.12.27。
[56] 衛生署國民健康局衛生教育中心主任游伯村發言紀錄，摘錄詹鎮榮，「裁罰性」不利處分之概念及其範圍界定-兼論菸害防制法第二三條「戒菸教育」之法律性質，台灣本土法學，第93期，2007.4，頁145、147。
[62] 兒童及少年福利與權益保障法（2012.8.8）第71條：「父母或監護人對兒童及少年疏於保護、照顧情節嚴重，或有第四十九條、第五十六條第一項各款行為，或未禁止兒童及少年施用毒品、非法施用管制藥品者，兒童及少年或其最近尊親屬、直轄市、縣（市）主管機關、兒童及少年福利機構或其他利害關係人，得請求法院宣告停止其親權或監護權之全部或一部，或得另行聲請選定或改定監護人；對於養父母，並得請求法院宣告終止其收養關係（第一項）。法院依前項規定選定或改定監護人時，得指定直轄市、縣（市）主管機關、兒童及少年福利機構之負責人或其他適當之人為兒童及少年之監護人，並得指定監護方法、命其父母、原監護人或其他扶養義務人交付子女、支付選定或改定監護人相當之扶養費用及報酬、命為其他必要處分或訂定必要事項（第二項）。前項裁定，得為執行名義（第三項）。」
[66] 2005全國菸害防制策略會議總結報告書-菸害防制法規之充實與落實組總結報告，頁357，網址：http://tobacco.bhp.doh.gov.tw/Upload/FTB/UpFiles/2_5_4_report/2005_菸害防制法規之充實與落實組_總結報告.PDF。查閱日期：2012.12.18。
[67] 兒童及少年福利與權益保障法（2012.8.8）第49條第14款規定：「任何人對於兒童及少年不得有下列行為：十四、於網際網路散布或播送有害兒童及少年身心健康之內容，未採取明確可行之防護措施，或未配合網際網路平臺提供者之防護機制，使兒童或少年得以接取或瀏覽。」
[68]兒童及少年福利與權益保障法（2012.8.8）第97條第4項規定：「違反第四十九條第十四款規定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並公布其姓名或名稱及命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰；情節嚴重者，並得勒令停業一個月以上一年以下。」
[69] 加值型及非加值型營業稅法（2011.11.23）第52條規定：「營業人漏開統一發票或於統一發票上短開銷售額經查獲者，應就短漏開銷售額按規定稅率計算稅額繳納稅款外，處一倍至十倍罰鍰。一年內經查獲達三次者，並停止其營業。」
[70] 台灣新社會智庫，http://www.taiwansig.tw/index.php?option=com_content&task=view&id=3519&Itemid=123。查閱日期：2012.12.24。