摘要
社會救助法為有效解決低收入戶問題，雖已經歷了5次的修法，惟其效果仍然有限，原因係過度聚焦在貧窮線，而未細究其真正的原因，在於低收入戶工作收入之計算，即工作收入之計算如不準確，貧窮線的修正便毫無實益。因此，對於影響工作收入計算之「家庭應計算人口」、「工作收入之認定」及「工作能力之適用」等概念應先予以釐清其意義與內涵，再從制度本旨、立法背景、條文架構，及實務操作等進行分析或批判問題之所在，諸如：家庭應計算人口過度擴大了扶養義務、家庭及家戶成員；而工作收入之認定標準，未能注意實際工作收入在於就業事實，及擬制收入係在推估，而非如變魔術般的無中生有；工作能力之適用混淆了擬制工作收入與協助就業之適用。本文乃提出各種急需改正之處，並作修法建議如下，供委員問政或審議法案時之參考。
一、低收入戶申請人應選定戶內具行為能力一人為代表人（第5條第2項）
二、家庭應計算人口應核實列計（第5條第1項、第9條）
三、增訂主管機關得依職權向申請人之扶養義務人求償救助費用之規定（第5條第3項）
四、實際工作收入應限實際就業之收入（第5條之1第1項第1款第1目）
五、擬制收入應限於有就業事實，並許申請人得舉反證推翻（第5條之1第1項第1款第2目）
六、工作能力之認定應適用於就業扶助（第15條第1項、第5條之3第1款）(立法院法制局專題研究報告/編號：810)
壹、背景說明
憲政國家的社會救助制度係以人性尊嚴之保障作為指導原則，最終目標為助其自助[1]，在消極面是「安貧」，以保障低收入者的基本生活；在積極面則是「脫貧」，以協助低收入者及早脫離貧窮困境[2]。而且為確保救助者之生存，國家提供之給付應當以生存之扶助為目的，不須追問其陷入窮困的原因，而只問其是否具有社會保障需求之情狀，即所應重視的是社會救助的申請者是否有無以維生等社會情狀，而非其是否具有工作能力以及其有可能的所得擬制[3]。故社會救助法乃係立法者受憲法之委託，為照顧低收入戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立而制定，此觀社會救助法第1條規定自明；社會救助法所規範之扶助、補助或救助，即本於保護補助性（補充性）原理而為，亦即須於受扶助之家庭總收入仍不足自給，始由政府介入為救助，俾符公共救助制度所揭櫫之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親屬責任等原則。
社會救助法於民國（以下同）69年6月14日 頒布施行，86年11月19日 、89年6月14日
、94年1月19日 、97年1月16日 及98年7月8日 修正公布。歷次修法放寬低收入戶申請條件主要聚焦在最低生活費即所謂的貧窮線的降低，修正家庭總收入動產及不動產之限額，家庭應計算人口的限縮，擴大無工作能力的範圍等內容。修法的方向雖是正確的，惟修法的內容卻有疑義，即在貧窮門檻的衡量上，所得、消費、支出是最被常運作的指標，其中以所得代表家戶經濟能力並作為衡量貧窮門檻的方式，又被稱作是一種直接的測量[4]。換言之，無法準確的計算家庭人口的工作收入，無論如何檢討貧窮線之標準，都不具實益。而此種申請人家庭總收入之工作收入如何計算？與其相關之家庭應計算人口之範圍，工作收入之認定，工作能力適用之目的等問題，社會救助法卻從制定到修法皆未有完整明確之說明。
鑑於我國社會救助工作收入之規範及審查往往流於形式，不能反映實際需求狀況，導致無法達到社會救助的真正目標。故本報告僅就相關規範、文獻與實務運作，特別針對與工作收入計算最為相關之「家庭應計算人口之範圍」、「工作收入之認定」及「工作能力之適用」等問題提出檢討，最後再提出相關之修法建議。
貳、工作收入計算之意涵
社會救助之所以需要審查申請人及其家庭應計算人口之家庭總收入，主要係因自助然後協助之補充性原則，即人民須先自我負責，只有在收入不足以支應生存基礎時，才構成請求救助之前提。
按第5條之1規定，家庭總收入包括工作收入、動產及不動產之收益及其他收入等三者，其中後二者在實務運作上尚未有太大爭議，故非本報告所關注之重點。而工作收入在實務運作上涉及了多項爭議問題，攸關人民權益甚深，為本報告研究之核心。又工作收入之計算為家庭應計算人口每月工作收入之總和，除以其家庭應計算人口數所得之平均月收入，故其涉及之主要因素為家庭應計算人口及工作收入之認定二者，以下分別敘明之。
一、家庭應計算人口
社會救助法對於家庭應計算人口並沒有定義性之規定，僅在第5條用列舉及排除的方式規定，即家庭應計算人口範圍，依該條第1項規定包括申請人，及配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹，及前述3種情形以外之認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人等。依該條文義所謂的配偶等4種型態之人，應係指與申請人有該等身分關係之人，而申請人在社會救助法及施行細則中，有三處出現「申請人」文字，即除本條文外，尚有第10條第2項生活扶助之調查及施行細則第3條特定境遇單親家庭之定義等，惟上述條文皆未規範申請人的內涵。
又避免上述家庭應計算人口範圍過大，第5條第2項又列舉不納入應計算人口範圍之人，即不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭之「直系血親尊親屬」、已結婚而未共同生活且無扶養能力之「直系血親卑親屬」、應徵集召集入營服兵役或替代役現役、在學領有公費、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁、失蹤經向警察機關報案協尋未獲達六個月以上，及其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。
二、工作收入
依第5條之1第1項第1款第1目至第4目規定之內容，工作收入可分為實際工作收入及無實際工作收入證明之擬制工作收入二者：
（一）實際工作收入
第5條之1第1項第1款第1目前段規定，工作收入係指依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。
（二）擬制工作收入
第5條之1第1項第1款第1目後段至第4目規定，係指無法提出薪資證明之擬制工作收入如下：
１、最近一年度之財稅資料所列工作收入：無法提出薪資證明者，依財政部財稅資料中心最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。
２、臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資：最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依行政院勞委會之「臺灣地區職類別薪資調查報告」各職類每人月平均經常性薪資核算。
３、中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資：未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關即行政院勞委會公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。
４、基本工資：有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入。即有工作能力縱使未就業而無工作收入，亦擬制以基本工資核算其工作收入，只有在經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間始得不計算工作收入。此部分又涉及兩個問題即工作能力及失業之認定二者，分述如下：
（１）工作能力之認定
第5條之1第1項第1款第4目規定，導出工作能力之有無亦會影響工作收入之計算。而在社會救助法及施行細則中，有四處出現「工作能力」文字，僅有第5條之3係規定有工作能力之標準，其餘第5條之1第1項第1款第4目係規定有工作能力未就業之擬制工作收入；第15條係規定低收入戶中有工作能力者，應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立，不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助；施行細則第8條係規定依社會救助法第15條第1項規定對低收入戶中有工作能力者輔助其自立時，得轉介各相關目的事業主管機關配合辦理，經依規定予以輔助仍不能適應者，得調整之，其無正當理由拒不接受調整者，不予扶助。
第5條之3有工作能力之標準，原則上為十六歲以上，未滿六十五歲之人。惟前述之人如有以下7種情形者，例外認為不具備工作能力：二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者；身心障礙致不能工作；罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作；獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作；獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作；婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作；受監護宣告。
（２）失業之認定
因失業之認定涉及失業期間得不計算工作收入，故亦為工作收入計算之原因之一。而在社會救助法及施行細則中，有四處出現「失業」二字。其一，為前述之第5條之1第1項第4款。其二，為第21條第3款以負家庭主要生計責任者失業，無法工作致生活陷於困境，得檢同有關證明，向戶籍所在地主管機關申請急難救助。其三，為施行細則第4條第1項第5款就該法第5條第2項第3款所稱無扶養能力包括依就業保險法第25條規定辦理失業認定、第29條及第30條失業再認定，並取得失業認定證明。其四，為施行細則第10條就該法第21條第3款之失業定義為依就業保險法第25條規定辦理失業認定或依同法第29條、第30條辦理失業再認定，並取得失業認定證明者。
前述所提到之就業保險法第25條第1項及第2項規定，為被保險人於離職退保後二年內，應檢附離職或定期契約證明文件及國民身分證或其他足資證明身分之證件，親自向公立就業服務機構辦理求職登記、申請失業認定及接受就業諮詢，並填寫失業認定、失業給付申請書及給付收據。公立就業服務機構受理求職登記後，應辦理就業諮詢，並自求職登記之日起十四日內推介就業或安排職業訓練。未能於該十四日內推介就業或安排職業訓練時，公立就業服務機構應於翌日完成失業認定，並轉請保險人核發失業給付。至於第29條及第30條係失業給付之繼續請領及停發之規定。
施行細則第10條僅係就社會救助法第21條第3款之申請急難救助之失業者，規定須符合就業服務法之失業認定，完全未提及社會救助法第5條之1第1項第1款第4目之失業認定，惟實務上卻逕以社會救助法施行細則第10條作為第5條之1第1項第1款第4目之失業認定依據，即須依就業服務法認定失業者，其失業期間始不算入工作收入。
參、問題檢討與建議
目前我國社會救助法有關低收入戶之家庭應計算人口，工作收入之認定及工作能力之適用情形，如前述係按第5條、第5條之1及第5條之3等規定，看似簡單易懂，其實在實務上卻發生不少之爭議問題，分析如下：
一、低收入戶申請人應選定戶內具行為能力一人為代表人（第5條第2項）
（一）問題檢討
社會救助法並未特別規定申請人限於有行為能力人，故原則上無行為能力人及限制行為能力人亦得提出低收入戶之申請。此可參照日本生活保護法第2條僅規定國民可以請求保護，則小學生或禁治產人[5]等沒有行為能力或意識能力者也可以申請，因為總不能在渠等沒有辦法維持最低限度生活時置之不理[6]。
又社會救助法明確指出「低收入戶」係以戶為單位，其用意係為落實家庭成員互負扶養或照顧之責任，避免蓄意遺棄造成社會成本過大負擔而有之設計[7]。一般來說只要是低收入戶，整個家戶都可以領到相關的補助，換言之，補助是以戶數為單位，而非以個人為準[8]。日本生活保護法的實施亦是以家戶為單位，除了受保護者本人可提出申請外，有扶養義務者或是同居人亦可提出申請[9]。即如戶內有眾多人口時，雖然每個人都可以成為申請人，但仍須以家戶為申請單位，例如：依社會救助法第10條第1項規定，低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關申請生活扶助。惟縱以戶為申請單位，仍會發生兩個問題，其一為申請送件後，仍有相關行政程序需要進行，例如：陳述意見等，如隨時要求每個申請人都參與行政程序，對於全戶申請人及機關而言，皆有所不便；其二為家庭應計算人口是否應按各個申請人分別計算，亦不無疑問。
對於上述問題，實務上乃發展出一套應變模式，以臺北市為例[10]，依臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第10條及第11條規定，同一戶籍之申請人得選定一個戶內成年人為代表人，並檢具文件，向戶籍所在地區公所提出申請，但單獨居住一處所而獨立生活或父母因故無法行使權利義務之未成年者，不在此限。主管機關印製之申請表（如附表）上雖僅記載一人為申請人，惟申請人同戶籍之其他成員，如須申請生活扶助者，由申請人自行勾選為輔導人口後，該輔導人口亦為受救助者（即同時為申請人）。此部分立意雖好，但終究係對人民申請權利之限制，而社會救助法並未明文規定或授權訂定，自與中央法規標準法第5條第1項第2款相悖，而違反法律保留原則。
（二）修法建議
社會救助法並未規定申請人限於有行為能力者，惟因低收入戶之申請，往往須伴隨相關行政行為之進行，目前實務上雖以成年人為代表人，然因成年人仍可能因為受監護宣告而成為無行為能力人，且選定代表人的目的純粹是為了低收入戶權益著想，主要的原因不外是考量有行為能力的代表人在和主管機關為行政程序相關行為時，例如：陳述意見或補正資料等，較能了解並維護自身的權益，對主管機關而言，也方便溝通協調，且能避免無行為能力或限制行為能力人思慮未周，影響自身權益，自宜由具備行為能力者為之。又如低收入戶無法選定有行為能力者，或有其他事由，或須請村里長、村里幹事代為申請者，亦可由主管機關視個案情形辦理，故建議增列社會救助法第5條第2項為「前項申請人，應選定家庭中具行為能力之一人為代表人。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。」[11]
二、家庭應計算人口應核實列計
（一）問題檢討
第5條第1項規定之家庭應計算人口，包括申請人及其配偶、一親等之直系血親、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹、認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人等，以下分述現行規定所產生之問題。
１、應計算人口
申請人為一人以上時，如前述，家庭應計算人口是否應按各個申請人分別計算？如不需分別計算者，有誘導人民為了規避計算人口而為申請人之選擇，顯然不符合條文本意；反之，如需分別計算者，申請人的人數該如何確定，亦不無疑義！目前實務之運作如前述，係由申請低收入戶之人自行選擇戶籍內須受救助之其他成員共同申請。
第5條第1項第1款規定之配偶，並無限制條件，縱使配偶已分居或不相往來，並無法幫助申請者，其所得仍必須要合併計算，致導致申請者資格不符。而第5條第1項第2款規定之一親等之直系血親不論是否同一戶籍、有共同生活事實，亦不論是否為所得稅申報認列之被扶養人，一律計入申請低收入之該戶人口[12]。且不僅止於計算申請人之一親等直系血親，而係所有戶內人口之一親等直系血親，範圍大幅增加，擴張及於許多根本並未同住、亦無共同生活關係之人員。更明顯之不合常理處為在所得稅申報扶養親屬之寬減額時，國家僅容許父母諸多子女中之一人，認列其父母為扶養對象；但在審查人民是否生活限於困境時，卻將其所有子女的家庭都視為可以支配父母之全部資產與收入，父母如有子女七人，此七個子女若個別要申請低收入戶審查，都必須被算入其父母的全部資產與收入。這種做法，等於是國家要向人民課徵稅捐時，父母只容許七位中的一至二位子女獲益；但當人民向國家請求扶助時，父母的資產、收入被虛擬為暴增七倍，所有子女都必須負擔全部的不利[13]。
第5條第1項第3款規定之同一戶籍之其他直系血親及兄弟姊妹認定上較無問題，當事人如有異議，或能透過分戶或遷戶方式解決。惟共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹係屬事實之認定，則易生爭議，且家庭財力調查實質上是懲罰那些成員在一起的穏定家庭而非成員分散的家庭[14]。第5條第1項第4款規定之所得稅法有關個人綜合所得稅「免稅額」之規定，其目的在以稅捐之優惠使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務，即納稅義務人與受扶養人必須以永久共同生活之目的而同居為要件[15]。如申請人不知情下，常被未共同生活之親戚為了節稅而被納入免稅額計算，致影響其申請低收入戶，自不應將此認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人列入申請人之應計算人口，使其有機會符合低收入戶審查。實務上可由申請人或受理申請機關通知國稅局撤銷該違法之申報。
２、不應計入家庭應計算人口
第5條第2項第1款配偶係不得在臺灣地區工作之非本國籍或大陸地區人士，實務上以不將其列計家庭應計算人口，就不擬制其收入，故對於申請人而言，似乎有利。惟如其確未就業自無工作收入，也無擬制之理，況且不能工作還不具任何可歸責性，所以不能算是德政，反而是將其列入應計算人口較為有利，更何況如其為家戶成員，難道也不予扶助嗎？
第5條第2項第2款至第7款之未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭之直系血親尊親屬、已結婚而未共同生活且無扶養能力之直系血親卑親屬、應徵集召集入營服兵役或替代役現役、在學領有公費、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁、失蹤經向警察機關報案協尋未獲達六個月以上。其中第5條第2項第2款及第3款已明文表示該等人為未共同生活且無扶養事實者，明顯已非家戶成員，而第2項第4款至第7款等人，則是事實上已不能共同生活且無扶養能力者，亦非家戶成員，第5條卻先將第2項第2款至第7款不屬於家戶人口者列入第1項家庭應計算人口，然後再規定第2項第2款至第7款將渠等排除，所以由此可見第5條第1項及第2項規定之荒謬，即既未共同生活又無扶養事實或不具扶養能力，核其性質自非屬家戶成員，又何須特別立法排除。
第5條第2項第8款因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。係為緩和上述不斷產生之爭議問題而增訂[16]，以減少衝擊，惟畢竟仍是治標不治本，溯本清源還是要回歸家庭應計算人口之規範目的。
第5條有關家庭應計算人口之規定越修問題卻越多，主要的原因在於未確立家庭應計算人口之標準，學者有謂在觀察我國社會現狀之後，現行社會救助對於家戶人口範圍之界定已然過於擴大[17]。以目前臺灣小家庭居多的情況來看，以民法互負扶養義務親屬之標準計算，牽涉親屬甚廣，無法一一計算在內，執行上有困難，且以目前社會結構觀之，這些親屬真能或真願負起扶養義務嗎[18]？
（二）修法建議
所謂家戶就是消費生活的收入與支出的生計單位，生活保護不一定是以戶籍登記，而是以實際的狀況來判斷，所以對於最低生活的需要，以一個家戶的需要為準來認定[19]。依此見解固然有理，惟目前學說及實務上又無法確實界定「家戶」之範圍，反而會因為認定上的困難而對需要救助的申請人不利，加上家庭人口因現實的需要而逐漸縮減，已貼近戶籍登記人口的範圍，且不同戶籍的家戶人口亦可個別在戶籍地申請救助，不致影響其權益。基本上，不列入家庭應計算人口範圍就是變成家裡無法享有福利的人口[20]，所以戶籍登記人口之需要救助之家戶成員當然為申請人，自應列入家庭應計算人口。又社會救助具有補充性，即應先自助然後協助，故應依民法第五章扶養規定將「實際」負扶養義務親屬納入家庭應計算人口，即必須符合民法第1115條規定之扶養順序，且無民法第1118條規定如其因負擔扶養義務而不能維持自己生活者，免除其義務及無扶養義務減免者之情形者，始能避免打擊面過廣之弊。例如：申請人與其父母及成年子女均不同戶籍且未共同生活，依上述民法規定，僅能將申請人之成年子女即實際負扶養義務人列計家庭應計算人口，而非現行社會救助法第5條第1項第2款規定須同時將其一親等之直系血親即父母及子女同時加以列計。
為避免主管機關對於家庭應計算人口之認定不易，及現行規定不符合一般社會常情，致年年爭議、時時修法之法不安定性，建議改以申請時之已設籍及實際居住之戶籍登記之申請救助全家人口[21]（即低收入戶）及該等申請人之實際負扶養義務親屬為家庭應計算人口範圍，再放寛第一線行政人員對低收入戶標準判斷的行政裁量權，加強低收入戶社工人員訪視[22]，最後輔以扶養義務人求償規定，及申報不實之處罰，或許更能彰顯社會救助之積極理念。故建議修正社會救助法第5條第1項為「前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，為申請人申請時之下列人員：一、申請時共同設籍及實際居住之全體申請人。二、依民法規定對申請人實際負扶養義務之親屬。但直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定實際負扶養義務之親屬未能履行扶養義務者，不在此限。」另對申報不實之處罰，配合現行實務作業修正第9條第1項文字為「受社會救助者有下列情形之一，主管機關應以書面行政處分撤銷其社會救助，並得命其返還所領取之補助：一、提供不實之資料者。二、隱匿或拒絕提供主管機關所要求之資料者。三、以詐欺或其他不正當方法取得本法所定之社會救助者。」
三、增訂主管機關得依職權向申請人之扶養義務人求償救助費用之規定
（一）問題檢討
主管機關對於低收入戶之申請人如查得尚有扶養義務人者，縱使有第5條第2項第8款之情形，即因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。主管機關對此仍持相當保留之態度，畢竟主管機關如裁量過寛，除了有財政預算之壓力外，依我國之國情，申請人恐會為了免除子女之扶養義務，而完全仰賴社會救助，或扶養義務人為免除自己之扶養義務而任意棄養申請人等。上述考量故非無理，惟究與社會救助之本質無關，社會救助本係自助而後協助，並不當然免除扶養義務人之扶養義務，如果僅以申請人尚有扶養義務人為家庭應計算人口，計算其工作收入不符合規定，率爾拒絕其社會救助，對申請人實屬不利。
（二）修法建議
政府基於保障人民生存權的原則，應依實際情況先予以補助低收入戶申請人，再配合相關處置與追償之設計，以事後再採追償措施向扶養義務者求償全部或一部分，而非採取不予救助的作法[23]。相關處置如現行社會救助法第5條第3項規定由主管機關協助申請人對於未履行扶養義務者，請求給付扶養費。而追償制度目前實務上雖未採行，惟基於社會救助之補充性原則，並非免除扶養義務人之扶養義務，且為避免申請人礙於親情過度依賴社會救助，或扶養義務人故意棄養申請人之道德風險，實有必要考慮採行追償制度，予以警示！具體作法可參照老人福利法第41條第3項規定[24]，故建議修正社會救助法第5條第3項為「直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對第一項第二款但書未能履行扶養義務者，請求給付扶養費；或得依職權對其請求先行支付申請人之救助費用。」
四、實際工作收入應限實際就業之收入
（一）問題檢討
１、最低額之限制
第5條之1第1項第1款第1目前段規定，並未對實際工作收入設定最低額，惟受理申請機關審查申請人及其全戶應計算人口之實際工作收入時，卻要求不得低於基本工資或初任人員平均薪資，且縱使申請人提出薪資證明，如低於基本工資或初任人員平均薪資者，亦不採[25]。其原因有謂基本工資是最低要求；有謂解釋之必然，不得與同條項款第4目矛盾，即不得低於未就業者。
行政法院關於此部分問題向來幾乎是尊重行政機關的見解，很少論及此部分之爭議。惟臺北高等行政法院97年度訴字第1348號判決對此問題詳述甚詳，故摘其要旨如下：按第1目規定既以「實際」工作收入為計算基準，法律之規定明確，並無漏洞存在，尚無經由法律解釋之方法，作其他解釋之必要，導出實際工作收入不得低於基本工資或初任人員平均薪資。何況本條文係94年1月21日 增訂施行，由原施行細則第2條移列，原施行細則第2條第1項規定：核定之「本法第四條第一項所稱家庭總收入，指下列各款之總合：一、工作收入：依據戶籍所在地直轄市政府或行政院勞工委員會訂定之各項職業收入計算標準‥‥‥。」復按社會救助法第5條之1第1項第1款第1目增訂立法理由謂：「‥‥‥三、有關工作收入之列計，現行規定係依各項職業收入計算標準核定，似嫌簡略且未能呈現實際狀況，容易影響申請資格，爰將工作收入計算於第一項第一款分四目加以規定。按民眾提出申請低收入戶當時之工作收入，與財稅資料中心提供之最近一年資料有相當程度時間落差，致民眾屢有爭議，爰將工作收入之計算明確規範以實際收入為主，並應提供必要之薪資證明。如無法提出薪資證明者，則依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。」上開判決認為本目規定無論從文義或目的解釋均無限制該實際收入不得低於基本工資或初任人員平均薪資。
２、薪資證明應不拘形式
實務上常墨守法條文義限制申請人必須提出經雇主開具之薪資證明為限。惟申請人有時未能提出該薪資證明，或無法提出其全戶應計算人口之薪資證明，而僅在申請書載明一定金額，或於陳述意見時說明一定金額，主管機關又會彈性處理，即如該口述或記載金額明顯高於基本工資或初任人員薪資時，即採之，反之則否。在考量申請人的便利性而言，申請書的記載或說明作為實際工作收入之薪資證明文件是可以接受的，如主管機關認為有疑義者，應要求申請人再行補正或依職權調查，不應置之不理。
實務上主管機關有採計勞工投保薪資作為實際工作收入薪資證明的認定，甚至限制其投保金額不可低於初任人員平均薪資，且不以當年度之投保薪資為限，即最近一年或二年度者亦可。惟反對者認為以參加職業工會的被保險人而言，縱然未有工作或所得，仍繼續繳交保費而保持被保險人身分，故主管機關應依職權調查證據而為實質認定，不能逕以投保薪資列計實際工作收入[26]。
依勞工保險條例第14條規定，其月投保薪資係指由投保單位按被保險人之月薪資總額依投保薪資分級表申報薪資，則業經勞保局核定之月投保薪資公文書即應推定為真正勞工投保薪資，作為採計當年度實際工作收入之薪資證明，應無違誤。除非主管機關認為有疑義者，始須依職權調查[27]，反之，如申請人認為其勞工投保薪資與實際工作收入不符者，應由其舉證。
綜上，薪資證明應不拘形式，此部分可參照行政院93年5月11日 函送立法院審議之社會救助法部分條文修正草案重要內容中載明工作收入以實際收入並提出「相關證明」為主要認定[28]，並未侷限於薪資證明。
（二）修法建議
第5條之1第1項第1款第1目前段「依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。」因「實際工作收入」及「薪資證明」等用語不夠明確，致實務上發生諸多問題，影響人民低收入戶之申請，實有必要釐清。按立法意旨既強調財稅證明無法反映實際，故要求以當年度實際工作收入核算，核其本意應為當年度實際「就業」之工作收入。而薪資證明僅為佐證之用，自無必要作嚴格之限制，此可從立法當時的用語即為「相關證明」可憑[29]。故建議修正社會救助法第5條之1第1項第1款第1目為「依全家人口當年度實際就業之工作收入並提供薪資相關證明核算。」
五、擬制收入應限於有就業事實，並許申請人得舉反證推翻
（一）問題檢討
１、適用對象
（１）有工作能力者
第5條之1第1項第1款第4目規定，有工作能力而未就業者如經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，反之，未經認定失業者，則以基本工資計算其工作收入。似乎認為有工作能力而未就業者皆耽溺享受、不願工作，其抱持著矯正懶惰、訓練能力不足人民之心態所訂定之擬制收入之規定。惟擬制收入將使原得以領取救助金之申請者無法領取，且實際上申請者本無該筆收入，擬制收入之規定與社會救助法維持申請者合乎人生尊嚴之生活之目的，並無密切關連性，有不當聯結之虞。又司法院大法官釋字第485號解釋，憲法第7條保障人民之平等權，並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，即相同事物應為相同待遇，不同事物應予合理之差別待遇，故有工作能力而未就業，僅以失業認定有無來擬制工作收入，可能有違平等權之保障。準此，宜對失業者考慮無實際所得之困境，不宜逕依核定薪資計算[30]。
另外，實務上在無法律及法律授權規定，主管機關將有工作能力未就業者擴大適用在第5條之1第1項第1款第3目，以臺北市政府社會局為例，係依據96年度社會救助新進人員研習手冊-低收入戶審核注意事項，年齡二十至六十歲間無身心障礙手冊亦無診斷書之具工作能力者，以初任人員平均薪資計算。
（２）已就業者
已就業者應有工作收入，不論其是否有工作能力[31]，都是不能否認之事實，特別是縱然無工作能力者，確實查有就業者，依社會救助制度須先自助而後協助之精神，豈能等閒漠視。惟因工作性質或申請者個人因素等原因，致無法提出薪資證明者，而否准其低收入戶之申請，顯然對人民不利，自有擬制其工作收入之必要。例如：申請人在申請書已載明職業為廚師，或主管機關已查明申請人確實已在就業，惟申請人未能提出相關薪資證明時，與其因未能提出資料而否准其申請，不如先按第5條之1第1項第1款第2目擬制其工作收入，申請人全家如取得低收入戶資格，自無異議，反之，可強化申請人提出有利之證明。
２、行政裁量之適用
第5條之1第1項第1款第1目後段至第4目規定，無論從文義解釋或體系解釋，擬制收入應按其目次順序予以適用，無所謂之行政裁量。即已就業而無法提出薪資證明者，依最近一年度財稅資料，無該財稅資料者，按申請者業別適用，無該業別者，適用初任人員平均薪資，至於有工作能力未就業者，則依基本工資核算。惟實務上卻發展不同的見解，其一為限制性的行政裁量，即擬制收入仍按其目次順序予以適用，惟最近一年度之財稅資料所列工作收入低於當事人申請或主管機關定期調查時當年度之基本工資者，如仍依該財稅資料所列工作收入計算其「當年度實際工作收入」，相對於有工作能力未就業者，須依第4目規定，以基本工資核算其「工作收入」的情形，恐有不公，則基於平等原則及法律之體系解釋，遇有上開情形，非不可依當年度之基本工資加以調整[32]。其二為無限制的行政裁量，即由主管機關自行裁量，且緃使提出最近一年度之財稅資料，如其所列工作收入低於基本工資或初任人員平均薪資時，即不採計，而另行核定[33]。上述臺北市政府社會局96年度社會救助新進人員研習手冊-低收入戶審核注意事項，則以年齡二十至六十歲間無身心障礙手冊亦無診斷書之具工作能力者，以初任人員平均薪資計算；年齡六十至六十五歲間無身心障礙手冊亦無診斷書之工作人口，及因照顧家中六歲以下幼兒、病患、身障者及老人致無法外出工作惟具工作能力者，夜間部學生無薪資證明或財稅資料，以基本工資計算。
３、擬制工作收入應否存在
第5條之1第1項第1款第1目後段至第4目規定，申請人及家庭應計算人口無法提出薪資證明其實際工作收入者，分別以最近一年度之財稅資料所列工作收入、臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資、中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資、基本工資等核算工作收入。目前實務上行政機關及行政法院均以此為擬制工作收入之依據，惟有學者認為擬制工作收入規定與社會救助之本質、憲法生存權、平等原則及憲法第155條規定有違，應聲請大法官解釋並為違憲之宣告，或由立法院修法[34]。另有學者認為對於具工作能力卻無取得所得資料之人員加計虛擬所得，本應限於可歸責於本人可取得而不去取得收入之狀況，即此擬制收入應嚴格限制在因故意或重大過失不去取得收入的狀況[35]。
不採擬制收入就一定對申請者有利之論點，恐有疑義，因為申請者不必然都能提供或保留薪資證明，特別是對於家庭應計算人口之薪資證明，更可能因彼此的關係疏遠、感情不睦或隱私考量，而無法取得。如果僅因無法取得薪資證明而喪失社會救助，顯然對申請人不利，故實務上所必須之便宜措施應非一般性地禁止，依社會救助之特殊性格，查核上仍應善盡職權查證，尤其不能以推計規定之存在而拒絕調查或裁量，仍應容許當事人自行舉證證明實際狀況，方能符合核實原則之要求[36]。惟擬制收入之適用仍應限縮在「就業」的前提下，否則對於照顧兒女、年老父母而犠牲就業之有工作能力之家庭成員，無異給予不正當的道德苛責與申請救助上的不利益，故不論有無工作能力，只要未能就業，便無擬制收入之適用。
４、失業認定
按第5條之1第1項第1款第4目「有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取失業給付，仍應併入其它收入計算。」即依該規定只要經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，惟所謂之「經公立就業服務機構認定失業者」其要件為何？如前所述，實務上皆以該法施行細則第10條規定作為本款認定失業之依據，即依就業保險法作為失業之認定，以致爭議不斷。如依實務見解採該法施行細則第10條規定作為社會救助法第5條之1第1項第1款第4目之失業認定標準，顯而立見的問題有二，其一為顯已逾母法之本旨，其二為就業保險法適用之失業認定對象為參與就業保險之離職退保後二年內之被保險人，即如未參與就業保險或離職退保已逾二年者，其失業即被排除而無法認定，對於初入社會的新鮮人、家庭主婦、離職退保逾二年等人而言，情何以堪！
（二）修法建議
未就業就不可能有工作收入，所謂的擬制收入不過就是無中生有之虛擬而已，完全背棄憲法及社會救助制度之目的。擬制收入之存在應係考量申請者的方便而非受理申請機關之便宜行事，所以擬制收入應限於有就業事實之存在，僅因申請者未能提出薪資相關證明時，才具補充性，且申請者有異議時，亦能提出反證推翻，才能真正確保申請者之利益。故建議將現行條文第5條之1第1項第1款第1目後段至第4目本文，修正為第5條之1第1項第1款第2目「（二）已就業無法提出薪資相關證明者，得依下列規定計算工作收入：1、依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。2、最近一年度之財稅資料查無工作收入，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3、未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。」
另外，對於失業者而言，既無工作，不論是否經公立就業服務機構認定失業，皆無工作收入。如硬性規定未經認定之失業期間仍有擬制工作收入，自與事實相悖！且違反不當聯結禁止原則及平等原則。縱係認為失業者為懶惰之人，因懶惰而無收入者，政府也應對其施以職業訓練，並輔導其就業[37]，或採行工作福利政策。又失業給付應併入其他收入部分，第5條之1第1項第3款已有規定，故建議刪除第5條之1第1項第1款第4目但書「但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取失業給付，仍應併入其他收入計算。」
六、工作能力之認定應適用於就業扶助（第15條第1項、第5條之3第1款）
（一）問題檢討
我國的社會救助一直都將工作能力視為資格要件之一，有工作能力就被視為有所得，有所得就納入全家總收入計算，影響到低收入戶資格的取得。這是基於工作倫理的考量，認為有工作能力的人就應該去工作，這也是實務運作上只要申請者或家庭應計算人口有工作能力，不論有無就業，只要提不出薪資證明，一律適用擬制工作收入。在此前提下，社會救助法第5條之3第1款規定二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者，為無工作能力。然而日間部學生兼職收入並不亞於上述夜間部或假日就學者，如此規定，無形中剝奪了家境清寒卻有心上進全力求學者之機會。此外，第5條之1第1項第1款第4目規定，帶有「應取得卻怠於取得」之道德非難意味，對於實際上未取得之工作收入，界定為「因怠惰而未取得」，縱不符實際狀況，亦擬制為已取得，不容其證明實際上無收入或收入較低而推翻[38]。
然而，個人的工作能力不應該被無限上綱，例如受教育、育兒、照顧老人、身心障礙者，都應從有工作能力而不工作的名單中排除，才吻合人力資本累積的觀念。在此情況下，工作能力人口逕行認定工作收入的規定應予以取消，而以實際薪資之有無列入財力調查計算，此部分亦為實務第一線之社工人員所肯認[39]，畢竟工作能力人口的認定在學理與實務方面並沒有很堅強的論證基礎，反而有違社會救助安全網及憲法對生存權的保障[40]。
社會救助法及施行細則中，如前述，有四處出現「工作能力」文字，而社會救助法第5條之3係規定本法所稱有工作能力者之範圍，除本條外，就僅適用於其他三個條文，即第5條之1第1項第1款第4目規定之有工作能力未就業者，及第15條規定低收入戶中有工作能力者，應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立；不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助。施行細則第8條係規定依社會救助法第15條第1項規定對低收入戶中有工作能力者輔助其自立時，得轉介各相關目的事業主管機關配合辦理，經依規定予以輔助仍不能適應者，得調整之；其無正當理由拒不接受調整者，不予扶助。
無論依社會救助法及施行細則文義及體系解釋，均無法導出有工作能力者就一定適用第5條之1第1項第1款第1目後段至第3目規定。僅有第5條之1第1項第1款第4目明定有工作能力未就業者，以基本工資核算，惟依前述此規定顯已牴觸社會救助之目的，故有工作能力者依第15條及施行細則第8條規定，應可認定係作為輔導就業、訓練之對象範圍。況且，第15條第1項及施行細則第8條既已規定對低收入戶中有工作能力者其無正當理由拒不接受、輔導、調整者，不予扶助之事後懲罰規定，實無必要在入口處即以工作收入設置攔阻[41]。
（二）修法建議
已就業者，當然有工作收入，而縱有工作能力仍未就業者，亦當然無工作收入，事理自明。即工作收入係與就業有關，而與工作能力之認定無涉。有工作能力為什麼沒有工作收入，在於沒有就業，所以對於有工作能力未就業者，主管機關最迫切需要做的是協助其就業輔導，輔助其自立；無工作能力者，自無協助就業輔導之可能。第5條之3僅為工作能力定義之規定，第5條之1第1項第1款第1目至第3目規定皆未出現「工作能力」等文字，卻被實務不當操作成擬制工作收入之武器，造成爭議紛起及修法不斷，為確立工作能力適用於就業扶助之目的，故建議修正社會救助法第15條第1項為「低收入戶中符合第五條之三有工作能力者，直轄市、縣 (市) 主管機關應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立；不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助。」另外，考慮第5條之3第1款規定家境清寒之夜間部或假日就學者之全心全力求學機會應予保障，故建議修正該款規定為「二十五歲以下仍在國內就讀學校，致不能工作者。」
肆、結論
社會救助是一種制度，是國家應給予的，而不是施捨、憐憫。但目前我國存在的社會救助制度，都不脫憐憫、施捨的精神與原則[42]。欲實現社會救助制度之本旨，發揮實際協助人民自助之功能，勢必要先去除道德審判的心態，從尊重人之主體性及人性尊嚴來建構此制度，在審查基準之設定上均應儘可能地接近人民真實的生活困境與需求[43]。故工作收入計算之審查基準應回歸務實面，即家庭應計算人口之範圍應以需要受救助之家戶為準，另因應我國之國情列計民法規定之實際負扶養義務人，並配合社會救助制度的無因性，即不須追問其陷入窮困的原因，而應重視的是社會救助的申請者是否有無以維生等社會情狀。凡工作人口無論是否實際參與勞動，均推計其有工作收入之規定，恐非適當[44]，且經由擬制計入家庭所得的工作收入，將使能夠獲得生活扶助的低收入戶，比實際有救助需求者更少。當然相關的推估規定亦不是一無可取，應配合社會救助中最重要的精神就是「調查」，救助前要調查，救助期間也要[45]。而非著重在是否具有工作能力以及其有可能的所得擬制，應以申請者陳報之現狀為依據，再輔以之前納稅資料、可舉反證之擬制收入為查核，且以其事前之不實申報作事後之處罰，或許更能彰顯積極救助之目的。
「為能工作者提供工作，為不能工作者提供安全。」是英國新政在社會福利體系所作的全面性反省[46]。應可作為我國對於認定低收入戶申請人工作能力有無之參考，即有工作能力，尚須有工作機會，才能產生工作收入，政府不能也不應跳過自己的責任，虛擬不存在的工作收入。抗貧政策不因只限於社會福利的範疇，政府抗貧政策如要發揮積極作用，應從社福政策擴展到勞動政策、就業政策及經濟政策等面向，並須將各項政策與福利方案有效整合[47]，積極結合民間資源。社會救助千萬不可以國家財政困難為藉口而犠牲需要救助之弱勢者，政府如能積極改革現行法制困境，將能贏得更多的民心。
伍、條文對照表
「社會救助法」建議修正條文對照表
現行條文
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本報告建議條文
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本報告說明
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第五條 前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：
一、配偶。
二、一親等之直系血親。
三、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。
四、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。
前項各款人員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：
一、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。
二、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。
三、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。
四、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。
五、在學領有公費。
六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。
七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。
八、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。
直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對前項第八款未履行扶養義務者，請求給付扶養費。
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第五條 前條第一項所定家庭，其應計算人口範圍，包括下列人員：
一、申請時共同設籍及實際居住之全體申請人。
二、依民法規定對申請人實際負扶養義務之親屬。但經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定實際負扶養義務之親屬未能履行扶養義務者，不在此限。
前項申請人，應選定家庭中具行為能力之一人為代表人。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。
直轄市、縣（市）主管機關得協助申請人對第一項第二款但書未能履行扶養義務者，請求給付扶養費；或得依職權對其請求先行支付申請人之救助費用。
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一、為避免家庭應計算人口範圍規定過於繁瑣，致實務上運作屢生爭議，而須不時修法，擬配合現行實務作業由申請人申請時自行填表須救助之實際居住戶籍地之家庭成員，以避免算入現行條文第一項第一款至第三款之非家戶成員及可以納入第二項第一款戶內之外籍配偶，更免除了第二項第二款至第七款之贅文，即因其等未共同生活及扶養事實本非家戶成員。另外，回歸社會救助之目的，自助而後協助，對申請人依民法第五章扶養規定實際負扶養義務之親屬，可納入第一項第四款之實際扶養義務親屬，又能避免所得稅法創設之扶養義務。故修正現行條文第一項第一款及第二款內容，第二項第八款移至第一項第二款但書並作文字修正，並刪除現行條文第一項第三款至第四款及第二項第一款至第七款。
二、考量多數低收入戶申請人可能無法全體參與相關行政程序，而地方主管機關實務作業已由渠等擇其戶內成年人為代表人，惟衡酌成年人仍須具備行為能力，始能為有效之法律行為，又戶內如未有行為能力人之特殊情形，則應授權由主管機關視個案情形同意為之，故增訂第二項。
三、如果僅以申請人尚有扶養義務人為家庭應計算人口，計算其工作收入不符合規定，而不論其能否履行扶養義務，率爾拒絕其社會救助，對申請人實屬不利。政府基於保障生存權的原則，應依實際情況先予以補助，再配合相關處置與追償之設計，社會救助之補充性原則，並非免除扶養義務人之扶養義務，且為避免扶養義務人故意棄養之道德風險，實有必要考慮採行追償制度，故參照老人福利法第四十一條第三項規定，於現行條文第三項增訂主管機關得依職權向未能履行扶養義務者，請求給付先行支付之救助費用。
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第五條之一 第四條第一項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：
一、工作收入，依下列規定計算：
(一)依全家人口當年度實際工作收入並提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。
(二)最近一年度之財稅資料查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。
(三)未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。
(四)有工作能力未就業者，依基本工資核算。但經公立就業服務機構認定失業者，其失業期間得不計算工作收入，所領取之失業給付，仍應併入其他收入計算。
二、動產及不動產之收益。
三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。
前項第一款第二目及第三目工作收入之計算，原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民就業狀況調查報告，按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算。但核算結果未達基本工資者，依基本工資核算。
第一項第三款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。
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第五條之一 第四條第一項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：
一、工作收入，依下列規定計算：
（一）依全家人口當年度實際就業之工作收入並提供薪資相關證明核算。
（二）已就業無法提出薪資相關證明者，得依下列規定計算工作收入：
1、依最近一年度之財稅資料所列工作收入核算。
2、最近一年度之財稅資料查無工作收入，依臺灣地區職類別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。
3、未列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪資核算。
二、動產及不動產之收益。
三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。
前項第一款第二目之二及之三工作收入之計算，原住民應依中央原住民族事務主管機關公布之原住民就業狀況調查報告，按一般民眾主要工作所得與原住民主要工作所得之比例核算。但核算結果未達基本工資者，依基本工資核算。
第一項第三款收入，由直轄市、縣（市）主管機關認定之。
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一、因現行條文第一項第一款第一目之「實際工作收入」及「薪資證明」等用語不夠明確，致實務上發生諸多問題，影響人民低收入戶之申請，實有必要釐清。且按立法意旨既強調財稅證明無法反映實際，故要求以當年度實際工作收入核算，核其本意應為當年度實際「就業」之工作收入。而薪資證明僅為佐證之用，自無必要作嚴格之限制，此可從立法當時的用語即為「相關證明」可憑，故修正第一項第一款第一目文字。
二、未就業就不可能有工作收入，所謂的擬制收入不過就是無中生有之虛擬而已，完全背棄憲法及社會救助制度之目的。擬制收入之存在應係考量申請者的方便而非受理申請機關之便宜，所以擬制收入應限於有就業事實之存在，僅因申請者未能提出薪資相關證明時，才具補充性。且如申請者有異議時，亦能提出反證推翻，才能真正確保申請者之利益，故現行條文第一項第一款第一目後段至第三目配合作文字及目次之修正。
三、對於失業者而言，既無工作，不論是否經公立就業服務機構認定失業，皆無工作收入。如硬性規定未經認定之失業期間仍有擬制工作收入，自與事實相悖！且違反不當聯結禁止原則及平等原則。又縱係認為失業者為懶惰之人，因懶惰而無收入者，政府也應對其施以職業訓練，並輔導其就業，或採行工作福利政策。又失業給付應併入其它收入部分，現行條文第五條之一第一項第三款已有規定，故建議刪除第一項第一款第四目。
四、第一項第二款、第三款及第三項未修正。
五、第二項配合第一項作文字修正。
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第五條之三 本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：
一、二十五歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外學校，致不能工作者。
二、身心障礙致不能工作。
三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。
四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。
五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。
六、婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。
七、受監護宣告。
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第五條之三 本法所稱有工作能力，指十六歲以上，未滿六十五歲，而無下列情事之一者：
一、二十五歲以下仍在國內就讀學校，致不能工作者。
二、身心障礙致不能工作。
三、罹患嚴重傷、病，必須三個月以上之治療或療養致不能工作。
四、獨自照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作。
五、獨自扶養六歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。
六、婦女懷胎六個月以上至分娩後二個月內，致不能工作。
七、受監護宣告。
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一、現行條文第五條之三第一款規定夜間部或假日就學者有工作能力，惟渠等享有全心全力求學機會之保障，應不亞於日間部學生。即只要二十五歲以下仍在就學者，無論日間或夜間之清寒學生皆應予保護，故刪除部分文字。
二、其餘各款未修正。
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第九條 受社會救助者有下列情形之一，主管機關應停止其社會救助，並得以書面行政處分命其返還所領取之補助：
一、提供不實之資料者。
二、隱匿或拒絕提供主管機關所要求之資料者。
三、以詐欺或其他不正當方法取得本法所定之社會救助者。
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第九條 受社會救助者有下列情形之一，主管機關應以書面行政處分撤銷其社會救助，並得命其返還所領取之補助：
一、提供不實之資料者。
二、隱匿或拒絕提供主管機關所要求之資料者。
三、以詐欺或其他不正當方法取得本法所定之社會救助者。
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一、停止之法律效果，並非當然溯及自原行政處分無效，尚難作為返還領取補助之依據。
二、受社會救助者係因提供不實或虛偽資料或詐欺方法取得補助者，主管機關始得依法撤銷該行政處分，溯及自始無效，致受救助者取得補助之基礎消滅，而命其返還所領取之補助，爰作文字修正。
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第十五條 低收入戶中有工作能力者，直轄市、縣 (市) 主管機關應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立；不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助。
直轄市、縣 (市) 主管機關對低收入戶，於前項受訓期間應另酌給與生活補助費。其給付金額，由直轄市、縣
(市) 主管機關定之，並報中央主管機關備查。
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第十五條 低收入戶中符合第五條之三有工作能力者，直轄市、縣 (市) 主管機關應協助其接受職業訓練、就業服務、創業輔導或以工代賑等方式輔助其自立；不願接受訓練或輔導，或接受訓練、輔導不願工作者，不予扶助。
直轄市、縣 (市) 主管機關對低收入戶，於前項受訓期間應另酌給與生活補助費。其給付金額，由直轄市、縣
(市) 主管機關定之，並報中央主管機關備查。
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一、為避免法律用語不夠明確，致實務上一直未能依法行政及依法審判，誤用現行條文第五條之三工作能力之認定，作為第五條之一第一項第一款第一目後段至第三目規定之擬制收入之適用，致侵害人民受救助之權益。
二、爰明定符合第五條之三有工作能力者，係作為協助就業、訓練、輔導及拒絕不予扶助之依據，故修正第一項文字，第二項未修正。
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陸、附表 臺 北 市 社 會 扶 助 申 請 表
※填表前，請務必先參閱背面填表說明之內容。 申請日期： 年 月 日
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申請
項目
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□低收入戶
□中低收入老人生活津貼
□身心障礙者生活補助
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申請人
姓名:
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聯絡電話
住宅： 行動：
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戶籍地
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□□□□□（郵遞區號） 區_____里___鄰_____路（街）___段____巷____弄____號___樓之____
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住居所
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□□□□□（郵遞區號）_________區_____里___鄰_____路（街）___段____巷____弄____號____樓之____
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就業處所
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□ 無；□□□□□（郵遞區號）_________區_____里___鄰_____路（街）___段____巷____弄____號____樓之____
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公文送達處所
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□同戶籍地 □同住居所 □同就業處所（公司名稱____________________）
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住宅
狀況
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□自有 □租賃（□一般租屋，□國宅）每月租金 元 □配住（___________平宅／宿舍）
□借住（房屋所有人：□父母，□兄弟姊妹，□親戚，□朋友，□其他 ） □違建
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※全家人口基本資料【請詳細參閱背面填表說明】 全家人口超過6口，請加填下頁
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序號
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稱謂
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申請輔導
（請打P）
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姓名
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身分證號碼
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出 生
年月日
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婚姻
狀況
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身心
障礙
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就業狀況
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目前享領政府核發之其他補助/津貼或退休金（俸）
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學歷及就學狀況
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1.未婚
2.已婚
3.離婚
4.喪偶
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1
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本人
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額：
元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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2
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額：
元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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3
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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4
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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5
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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備註
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1.申請人有義務主動正確提供本項補助審查所需相關資料；並同意受理單位得查調相關戶籍及最近年度財稅等資料審核。
2.以下簽名蓋章，申請人均須親自簽名蓋章，他人無委託書或授權書而代為簽名蓋章者，涉偽造文書。
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||||||||||||
切
結
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1.本人如同時申請二項以上之補助資格，若均符合補助資格時依法擇優領取；如其中一項補助資格不符時，同意審核機關逕為他項補助資格之審核。且本人已知悉本申請表相關填表說明（詳參背面）。
2.本人生育有兒子(養子) 名，女兒(養女)
名，內外孫子女共 名；共同生活有___人，姓名： 。
3.以上所填資料及所附文件均為真實，如故意隱匿或提供不實資料及違反相關法令之後果，除繳回溢領金額，並負一切法律責任。
4.如為委託他人代為申請，除檢具代申請委託（授權）書，受委託人亦將以上內容詳告申請人。
申請人：__________________（簽章） 中華民國 年 月 日
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代申請委託（授權）書
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委託人（即申請人）： 【簽章】茲已瞭解並將有關申請本市社會扶助相關事宜，委託（授權）受委託人： 【簽章】（關係： ____）代為申請，如有糾紛，概由委託人與受委託人自行議處；如有因虛報不實而查獲者，雙方並負相關法律責任。 中華民國 年 月 日
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臺北市政社會局印製
99.1.26修訂
臺北市社會扶助申請填表說明
填表說明
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一、『申請項目』：1.如為單一人口申請輔導（如說明二），同時已年滿65歲或為身心障礙者，請同時勾選低收入戶及中低收入老人生活津貼，或低收入戶及身心障礙者生活補助二項目。2.如戶內多數人口申請輔導時，請一併填寫「臺北市福利補助轉介申請表」。
二、『申請輔導』：申請低收入戶者，請勾選全家人口中，那些成員欲申請本市生活扶助，如經審核通過得享領相關補助。
三、『就業狀況』：請確實填寫全家人口成員目前工作的職業及每月收入，如職業為計程車司機，每月收入3萬元。另從事軍職或國中小學托兒所教職員，應檢附薪資證明或入帳存摺等相關證明影本。
四、『目前享領政府核發之其他補助/津貼或退休金（俸）』：請確實填寫全家人口成員目前享領政府其他補助或津貼項目及每月補助金額，如「榮民院外就養金」、「退休俸」、「撫卹金」、「老年基本保證年金」、…等，並檢附相關證明影本。
五、各項資料填寫無誤後，申請人須親自簽名蓋章。由他人代為申請、或代為填寫及簽名蓋章者，應簽署委託（授權）書。
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全戶計算人口範圍
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申請福利項目
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應備文件
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一、低收入戶：
依社會救助法第5條規定：
（1）應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：
1、配偶。
2、一親等之直系血親。【即父母（公婆）、所有兒子及女兒、養子女】
3、同一戶籍或共同生活之其他直系血親及兄弟姊妹。
4、前三款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人
（2）不列入應計算人口範圍：
1、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。
2、未共同生活且無扶養事實之特定境遇單親家庭直系血親尊親屬。
3、未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。
4、應徵集召集入營服兵役或替代役現役。
5、在學領有公費。
6、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。
7、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。
8、因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困境，經直轄市、縣（市）主管機關訪視評估，認定以不列入應計算人口為宜。
|
一、必備文件：
□申請表
□最近3個月內之全戶應計算人口範圍之戶籍謄本（正本、影本、電子謄本均可）或相關除戶資料影本。
□戶內人口如為在臺無戶籍國民（含華僑）、外籍人士或大陸地區人民，應檢附旅行證或居留證影本或流動人口登記聯單影本。
□納稅義務人事後辦理剔除扶養人口並補繳最近一年度綜合所得稅者，應檢附國稅局更正後之核定通知書。
□租賃契約影本或借住證明正本。(借住須附房屋稅證明或所有權狀影本)
□ 市庫指定行庫（現為台北富邦商業銀行）或郵局存摺封面影本
二、其他證明文件：
家戶內人口如有下列證明文件者，請一併提供。
1、人口資料
□服役證明影本
□服刑證明影本（含保安處分、感化教育）
□失蹤協尋報案單影本
□離婚協議書影本
□法院判決離婚決定書影本
□家庭暴力事件通報表或保護令影本
□ 學生證影本（含公費生、軍校生、警校生、公費留學生等）
2、收入、財產異動資料
□最近3個月之薪資證明或在職證明
□離職或退休證明正本
□失業認定及失業給付證明影本
□退休證明文件影本
□優惠存款及退休俸(金)證明文件影本
□享領榮民就養金證明文件影本
□軍公教薪資證明影本
□領取國民年金證明文件
□最近2年內房屋土地交易證明影本
□最近2年（集保帳戶）存摺封面、交易內頁、對帳單影本
3、身心障礙及醫療資料
□公立醫療機構或評鑑合格醫院開立之最近1個月內診斷證明書正本
□重大傷病卡
□身心障礙者手冊影本
4、託他人代申請、代填申請表及代為簽名蓋章者，
應檢附 代申請人身分證明文件影本。
◎申請時請自行檢視，相關文件經同意受理將不予退件
◎外國文件需先翻譯成中文並經駐外單位驗證簽章。
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|
二、身心障礙者生活補助
同社會救助法規定之計算人口。
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三、中低收入老人生活津貼：
（一）依中低收入老人生活津貼發給辦法第7條規定，所稱全家人口，其應計算人口範圍包括下列人員：
一、申請人及其配偶。
二、負有扶養義務之子女及其配偶。
三、前款之人所扶養之無工作能力子女。
【即申請人之所有兒子（含媳婦）及女兒（女婿）、養子女】
四、無第二款之人，以實際負擔扶養義務之孫子女。
【指申請人之孫子女】
五、前四款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅額之納稅義務人。
（二）依中低收入老人生活津貼發給辦法第8條規定有下列情形之一者，不列入前條全家人口應計算範圍：
一、無共同生活事實之出嫁女兒或子為他人贅夫者及其配偶、子女。
二、無共同生活事實之已喪偶之媳、贅婿及其子女。
三、不得在臺灣地區工作之非本國籍配偶或大陸地區配偶。
四、應徵（召）集入營服兵役或替代役現役。
五、在學領有公費。
六、入獄服刑、因案羈押或依法拘禁。
七、失蹤，經向警察機關報案協尋未獲，達六個月以上。
前項人員符合前條第五款情形者，仍列入全家人口應計算範圍。
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||
申請方式申請地點
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1、本市市民符合申請資格者，得由戶長或其法定代理人檢附文件，向戶籍所在地區公所社會課提出申請。無法自行申請者，得由鄰長、里長、里幹事或由社會工作人員代為申請。
2、低收入戶資格申請以申請人檢附完整資料之日為受理申請日，經審核通過後溯至受理申請月份生效。
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臺 北 市 政 府 社 會 局 印 製 99.1.26修訂
※ 本人 □同意 □不同意 接受手機簡訊主動提醒服務，手機號碼：
接受E-MAIL 主動提醒服務，E-MAIL：
非本人親自洽辦或未取得本人同意書，無法提供進度查詢服務。
※全家人口基本資料
全家人口超過6口，加頁資料
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序號
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稱謂
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申請輔導
（請打P）
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姓名
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身分證號碼
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出 生
年月日
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婚姻
狀況
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身心
障礙
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就業狀況
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目前享領政府核發之其他補助/津貼或退休金（俸）
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學歷及就學狀況
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1.未婚
2.已婚
3.離婚
4.喪偶
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6
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額：
元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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7
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額：
元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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8
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額：
元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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9
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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類別：
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職業別：
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名稱：
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□不識字□幼稚園(托兒所)□國小□國中□高中□大學(專科)□研究所以上
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等級：
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月收入：
元
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每月
金額： 元
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是否就學中 □是，□日間部 □夜間部
□否
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參考文獻
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[11] 此部分建議同行政院99年9月17日 院臺內字第990103680號函送立法院之社會救助法部分條文修正草案第5條第2項規定：「前項申請人，應由同一戶籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（市）主管機關同意者，不在此限。」惟其並未限定人數。
[12] 最高行政法院98年度判字第383號判決：「…本件上訴人與其母親雖不同戶籍，亦未共同生活，但因二人為直系血親關係，依行為時社會救助法第5條第1項第2款規定，應納入低收入戶審核家庭計算人口範圍內。」
[15] 司法院大法官釋字第415號解釋：「所得稅法有關個人綜合所得稅『免稅額』之規定，其目的在以稅捐之優惠使納稅義務人對特定親屬或家屬盡其法定扶養義務。同法第十七條第一項第一款第四目規定：『納稅義務人其他親屬或家屬，合於民法第一千一百十四條第四款及第一千一百二十三條第三項之規定，未滿二十歲或滿六十歲以上無謀生能力，確係受納稅義務人扶養者』，得於申報所得稅時按受扶養之人數減除免稅額，固須以納稅義務人與受扶養人同居一家為要件，惟家者，以永久共同生活之目的而同居為要件，納稅義務人與受扶養人是否為家長家屬，應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準。所得稅法施行細則第二十一條之二規定：『本法第十七條第一項第一款第四目關於減除扶養親屬免稅額之規定，其為納稅義務人之其他親屬或家屬者，應以與納稅義務人或其配偶同一戶籍，且確係受納稅義務人扶養者為限』，其應以與納稅義務人或其配偶『同一戶籍』為要件，限縮母法之適用，有違憲法第十九條租稅法律主義，其與上開解釋意旨不符部分應不予援用。」
[16] 行政院96年11月29日 函送立法院增訂第五條第二項第八款之說明：「鑑於近年來社會情勢急速變遷，迭有地方政府反應部分扶養義務人未履行其扶養義務，致申請人生活陷於困境情形，而審核或總清查時仍將其列計家庭應計算人口範圍，因而不易符合低收入戶要件之問題經常產生。惟相關個案樣態甚多，難以一一列舉，爰增訂第二項第八款規定，就此等情形賦予地方主管機關於訪視評估後，決定是否列入應計算人口之裁量權限，以符實際需要。」
[21] 此部分建議同行政院99年9月17日 院臺內字第990103680號函送立法院之社會救助法部分條文修正草案第4條第6項規定：「依第一項規定申請時，其申請戶之全家人口均應實際居住於戶籍所在地…。」惟該條文之「全家人口」易使人誤解係指家庭應計算人口，即可能包含其他非救助人口，不免有如何要求其必須實際居住申請戶之戶籍所在地之疑問。
[24] 老人福利法第41條第3項規定：「第一項老人保護及安置所需之費用，由直轄市、縣（市）主管機關先行支付者，直轄市、縣（市）主管機關得檢具費用單據影本及計算書，通知老人之直系血親卑親屬或依契約有扶養義務者於三十日內償還；逾期未償還者，得移送法院強制執行。」
[31] 惟最高行政法院99年度判字第776號判決，有不同之意見，：「依行為時社會救助法第5條之1第1項第1款第1目至第4目規定所為『工作收入』之認定，其中有工作能力且就業者，適用第1目至第3目之標準。」
[33] 最高行政法院98年度判字第1357號判決：「上訴人有薪資收入而有就業，但95年度（財稅資料）3筆薪資收入合計90,136元，無法顯示為實際收入之薪資證明，被上訴人復不知上訴人從事何種工作，無法以臺灣地區職類別認定其工作，故被上訴人依據社會救助法第5條之1第1項第1款第3目之最近一年各業員工初任人員平均薪資核算，於法並無不合。」98年度裁字第2399號裁定：「按社會救助法第5條之1規定，工作收入之計算，並非僅能以財稅資料為證明。而且嚴格言之，因為現行稅制基於經濟發展目標或社會福利目標，而有諸多免稅規定，所以財稅資料所表徵之收入現狀，通常是偏低的，不能據為認定收入之實質判準。何況原判決業已表明心證，說明被上訴人以上訴人配偶蔡○○○96年度係從事家庭成衣代工，該代工業無法以臺灣地區職類別認定其工作薪資，乃以行政院勞工委員會96年9月編印之『各職類別初任人員每人每月平均經常性薪資表』核算上訴人配偶該年度工作收入之合理性及正當性，此等判斷並無違誤。」