摘要
行政院本次修法係參酌財團法人保險安定基金及財團法人保險事業發展中心就接管及清理工作所獲實務經驗、辦理退場業務需求及所蒐集國內外相關作法，保險業退場處理機制及對保險業之監理，有予以強化之必要，及為強化保險業董事獨立性、檢討保險業行使所投資公司股票股東權之合宜性、建立對散布流言損害保險業信用之裁處機制，以及增加保險業投資國內以外幣計價商品之資金運用彈性。爰擬具「保險法」部分條文修正草案，經提該院103年2月20日第3386次會議決議通過，並於103年2月21日以院臺金字第1030125708號函送請本院審議。
壹、 前言
保險法自民國18年制定公布以來，因應保險市場演變及發展，已歷經多次修正，最近1次修正係於101年6月6日公布。本次修法係參酌財團法人保險安定基金及財團法人保險事業發展中心就接管及清理工作所獲實務經驗、辦理退場業務需求及所蒐集國內外相關作法，保險業退場處理機制及對保險業之監理，有予以強化之必要。另為強化保險業董事獨立性、檢討保險業行使所投資公司股票股東權之合宜性、建立對散布流言損害保險業信用之裁處機制，以及增加保險業投資國內以外幣計價商品之資金運用彈性。行政院爰擬具「保險法」部分條文修正草案（以下簡稱本草案），經提該院103年2月20日第3386次會議決議通過，並於103年2月21日以院臺金字第1030125708號函送請本院審議，經本院第8屆第5會期第3次會議決定：「交財政委員會審查」。
貳、 修法重點
一、 配合行政院組織改造，修正本法主管機關名稱。(修正條文第12條）
二、 為強化董事獨立性及落實公司治理，增訂保險業應設置獨立董事及審計委員會，並以審計委員會替代監察人。（修正條文第136條）
三、 為強化保險業退場機制，並配合接管與清理等實務需要，以及為加速處理經營不善保險業或維護保戶權益等目的，修正保險業保證金得申請發還之情況及條件、安定基金對保險業因與經營不善同業進行合併或承受其契約致遭受損失所辦理之墊支及求償權規定、接管人之權限及增訂得由接管人研擬過渡保險機制方案報主管機關核准後執行等相關規範。(修正條文第142條、第143條之3、第149條、第149條之1、第149條之2、第149條之6、第149條之8及第149條之11)
四、 為深化安定基金提撥金額正確性之檢核能力，以強化安定基金維護金融安定等功能，增訂保險業應提供安定基金必要之電子資料檔案、安定基金得對保險業辦理查核之事項及其相關罰則。（修正條文第143條之3及第169 條之2）
五、 為檢討保險業行使被投資公司股東權之合宜性，增訂限制保險公司行使被投資公司董事及監察人選舉表決權等規範，另修正保險業投資持有單一被投資公司股票限額之計算基礎。（修正條文第146條之1及第146條之9）
六、 為配合國內資本市場發展及增加保險業資金運用彈性，增訂保險業依本法規定投資於國內證券市場上市或上櫃買賣之外幣計價股權或債券憑證之投資金額，以及投資國外保險相關事業經主管機關核准不計入國外投資金額等，不計入其國外投資限額。（修正條文第146條之4）
七、 為避免不肖份子藉散布流言或以詐術損害保險業信用，增訂散布流言或以詐術損害保險業、外國保險業之信用者之罰則。（增訂條文第166條之1）
八、 其他配合上述條文所作修正。（修正條文第146條之5及第168條）
參、 問題評析與建議
一、獨立董事及審計委員會之設置及適用，應明確規範（草案第136條）
（一）獨立董事及審計委員會之設置應為相同法令依據
證券交易法（102.6.5）第14條之2規定：「已依本法發行股票之公司，得依章程規定設置獨立董事。但主管機關應視公司規模、股東結構、業務性質及其他必要情況，要求其設置獨立董事，人數不得少於二人，且不得少於董事席次五分之一。」第14條之4規定：「已依本法發行股票之公司，應擇一設置審計委員會或監察人。但主管機關得視公司規模、業務性質及其他必要情況，命令設置審計委員會替代監察人；其辦法，由主管機關定之。」即依證券交易法發行股票之公司，除主管機關認定符合一定條件者，得命令其設置獨立董事或審計委員會外，原則上該等機關係屬「得設機關」，而非「應設機關」，也就是依保險法第136條第5項規定辦理公開發行股票之保險股份有限公司，依上開證券交易法規定，其獨立董事或審計委員會，原則上係屬「得設機關」，僅例外由主管機關命令設置者，始屬「應設機關」。惟本草案第136條第6項規定，卻將未辦理公開發行股票之保險股份有限公司，明定其獨立董事或審計委員會，係屬「應設機關」，形成二者規範不一致之矛盾。特別是本草案第149條之1第1項規定：「保險業經主管機關派員接管者，其經營權及財產之管理處分權均由接管人行使之。原有股東會、董事會、董事、監察人、審計委員會或類似機構之職權即行停止。」同時並列「監察人」及「審計委員會」，益可證明審計委員會仍屬「得設機關」，即保險股份有限公司設置「監察人」者，其「審計委員會」即無替代「監察人」之必要。若非如此解釋，本草案第149條之1第1項之監察人即應一併刪除。且縱使保險業必須設置獨立董事或審計委員會，卻因其屬公開發行股票與否而有不同之法令依據，即公開發行者之依據為證券交易法第14條之4授權由主管機關訂定之法規命令，而未公開發行者之依據則為保險法第136條第6項，形成二套規範之奇特現象。再者，本草案第136條第7項，既已明定未公開發行股票保險公司之獨立董事及審計委員會之設置準用證券交易法第14條之4規定，即可由主管機關同公開發行股票之保險公司，視其需要命保險業設置上開機關即可，較具彈性，例如：主管機關已於102年12月31日以金管證發字第 1020053112 號[2]，要求依證券交易法發行股票之保險公司應設置獨立董事，對於未公開發行股票之保險公司，主管機關亦可發文比照辦理，自無必要再於第6項明定獨立董事及審計委員會為應設機關，而產生上述爭議。
為避免上述疑義，應將公開發行股票與未公開發行股票等保險股份有限公司，有關渠等獨立董事或審計委員會之設置，作一致性規範。爰建議本草案第136條第6項及第7項合併修正為第6項：「保險業依前項除外規定未辦理公開發行股票者，其獨立董事及審計委員會之設置及其他應遵行事項，準用證券交易法第十四條之二至第十四條之五相關規定。」以期妥適。
（二）董事及監察人於任期屆滿後，即應適用獨立董事及審計委員會相關規定
基於法律不溯及既往原則，本草案第136條第8項規定，考量本草案第136條第6項規定施行時，保險業現任之董事或監察人任期可能尚未屆滿，如強行適用，易生爭議，所以明定該等董事或監察人於上開第6項規定施行時，其任期尚未屆滿者，得自任期屆滿時適用該規定，洵屬的論。惟第8項但書又規定，現任董事或監察人任期於修正施行後1年內屆滿者，得自改選之董事或監察人任期屆滿時，始適用之，卻未說明理由。
從本草案第136條第6項及第8項規定觀察，應係考量第6項有關獨立董事或審計委員會之規定，係屬「應設機關」，為免施行過於倉促，所以於第8項但書明定過渡期間，即縱使保險業之董事或監察人任期於修正施行後始屆滿者，本應立即適用新法規定，設置獨立董事及審計委員會，惟恐時間匆促，所以給予緩衝1年，即自本條修正施行之日起1年內，保險業之董事或監察人任期屆滿時，仍可適用舊法改選董事及監察人，直到其任期屆滿時，始適用新法。惟看似1年過渡期間，實則至少要等到3年後[3]，與本草案第136條說明由國際發展趨勢發現，強化董事獨立性與功能，已為世界潮流，及考量保險業對保戶負有履行保險契約之義務，為使保險業均能落實公司治理與提升董事會運作效能，引進獨立董事及審計委員會制度目的之迫切性不符，又形成二套制度之矛盾。其實癥結點就在於上開條文將獨立董事及審計委員會定性為「應設機關」之誤，如前述，只要配合證券交易法將上開機關定位為「得設機關」，即可解決上述矛盾，也無須過渡期間規定。縱使主管機關命令保險業應行設置獨立董事及審計委員會，亦可以法規命令針對個案予以限制或排除適用，較具彈性能靈活運用。例如：主管機關於100年3月22日以金管證發字第1000010723號：「依證券交易法第14條之2規定須設置獨立董事者，得自現任董事或監察人任期屆滿時始適用之。但已發行股票之證券投資信託事業、上市（櫃）期貨商、非上市（櫃）或金控公司子公司之綜合證券商等，現任董監事任期如於民國 100 年屆滿，則得自該年選任之董監事任期屆滿時始適用之。」
爰建議本草案第136條第8項修正為第7項：「本法中華民國○年○月○日修正之條文施行時，第六項規定之保險業現任董事或監察人任期尚未屆滿者，得自任期屆滿時適用該規定。」以期妥適。
二、安定基金求償權應享有優先權（草案第143條之3）
本法第143條之3第1項第2款規定，保險業因與經營不善同業進行合併或承受其契約，致遭受損失時，安定基金得予以低利貸款或補助。惟因低利貸款須償還，而補助則無法追償，所以低利貸款將無從適用，而不斷的補助又會致安定基金入不敷出。從而，本草案第143條之3第1項第2款，顯係考量上述問題點，所以探究該款補助性質係為經營不善保險業代為墊支應給付予承受方相關損失之填補金額，以協助問題保險業退場事務之加速處理，爰將第二款之「補助」修正為「墊支」，而經營不善之保險業並非因安定基金依法給予一定金額之墊支即免除其法律上義務及責任，爰定明安定基金依本法所提供之墊支金額對經營不善之保險業具有求償權。上述修法目的，頗值贊同，惟有下述疑點須予以釐清。
（一）向誰行使
保險業因與經營不善同業進行合併，致遭受損失時，安定基金予以墊支後，依上開規定應對經營不善之保險業行使求償權，惟因該經營不善之保險業往往因合併而消滅，其主體已不存在，所以此時安定基金應向何人行使求償權，即不免有所疑慮。
（二）何時行使
承前述，合併後，經營不善之保險業主體已不存在，所以安定基金如要行使求償權，恐須於合併程序終結前為之，惟因尚在合併階段，所以應於哪一個時間點行使，不無疑問。
（三）如何行使
安定基金之求償權該如何行使，即其求償權之性質為何，是否如水污染防治法（96.12.12）第71條[4]、廢棄物清理法（102.5.29）第71條[5]等規定，其求償權有優於一切債權及抵押權，抑或僅是回歸民法之一般債權性質。
（四）消滅時效
求償權之消滅時效，有特別規定者，例如：犯罪被害人保護法（102.5.22）第12條：「國家於支付犯罪被害補償金後，於補償金額範圍內，對犯罪行為人或依法應負賠償責任之人有求償權。前項求償權，由支付補償金之地方法院或其分院檢察署行使。必要時，得報請上級法院檢察署指定其他地方法院或其分院檢察署為之。第一項之求償權，因二年間不行使而消滅。於支付補償金時，犯罪行為人或應負賠償責任之人不明者，自得知犯罪行為人或應負賠償責任之人時起算。」刑事補償法（100.7.6）第34條：「補償經費由國庫負擔。依第一條所列法律執行職務之公務員，因故意或重大過失而違法，致生補償事件者，補償機關於補償後，應依國家賠償法規定，對該公務員求償。前項求償權自支付補償金之日起，因二年間不行使而消滅。行使求償權，應審酌公務員應負責事由輕重之一切情狀，決定一部或全部求償。被求償者有數人時，應斟酌情形分別定其求償金額。」國家賠償法（69.7.2）第8條：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。第二條第三項、第三條第二項及第四條第二項之求償權，自支付賠償金或回復原狀之日起，因二年間不行使而消滅。」都屬短期時效，僅有2年，而本草案第143條之3第1項第2款之求償權，並無相關消滅時效規定，所以應無短期消滅時效之適用，而須適用民法消滅時效規定。
（五）修法建議
如前述，安定基金求償權之規範立意良好，惟實益有限，即經營不善之保險業可能因合併而消滅，而無法對其行使求償權，或緃使能對其行使求償權，也恐無求償標的或僧多粥少。又既然安定基金依保險法第143條之1第3項規定，係由全體保險業提撥設立，等於是由全體保戶分擔而來，尤其該墊支金額係屬代付性質，所以安定基金之求償權，參照上開水污染防治法等規定，應享有優先權為宜，特別是優先於受接管保險業之董事、監察人及股柬等[6]。爰建議本草案第143條之3第3項修正為「保險業與經營不善同業進行合併或承受其契約致遭受損失，依第一項第二款規定申請安定基金墊支之金額，由安定基金報請主管機關核准；安定基金墊支金額之求償權，優於一切債權及抵押權。」
三、具有股權性質之有價證券應不限於經主管機關核准購買者（草案第146條之1）
本法第146條之1第1項係規定保險業資金得購買之有價證券類別，共有6款規定，而其各款規定內容，主要為有價證券之類別，如該類別有購買限制，則規定於同款後段，以分號區隔，如下表。
款次
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有價證券類別
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購買限制
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一
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公債、國庫券。
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無。
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二
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金融債券、可轉讓定期存單、銀行承兌匯票、金融機構保證商業本票。
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其總額不得超過該保險業資金百分之三十五。
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三
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經依法核准公開發行之公司股票。
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其購買每一公司之股票總額，不得超過該保險業資金百分之五及該發行股票之公司實收資本額百分之十。
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四
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經依法核准公開發行之有擔保公司債，或經評等機構評定為相當等級以上之公司所發行之公司債。
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其購買每一公司之公司債總額，不得超過該保險業資金百分之五及該發行公司債之公司實收資本額百分之十。
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五
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經依法核准公開發行之證券投資信託基金及共同信託基金受益憑證。
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其投資總額不得超過該保險業資金百分之十及每一基金已發行之受益憑證總額百分之十。
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六
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證券化商品及其他經主管機關核准保險業購買之有價證券。
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其總額不得超過該保險業資金百分之十。
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本草案第146條之1第1項第3款，係考量具有股權性質之有價證券未來或有轉換為股票之可能，所以應納入保險業投資股票限額之計算基礎加以控管。依前述該條各款規定之格式，前段係有價證券投資類別，後段係購買限制規定，惟上開條文前段僅能購買股票，不包括股權性質之有價證券，後段卻又將其納入總額限制，則突如其來的其他經主管機關核准購買之具有股權性質之有價證券，是否為保險業資金所得購買。從該條第1項各款觀察，似為肯定，即第6款規定保險業資金得購買其他經主管機關核准購買之有價證券，而第3款增訂之其他經主管機關核准購買之具有股權性質之有價證券，屬於第6款之一部分。惟從修法理由觀之，既係考量基於具有股權性質之有價證券未來或有轉換為股票之可能，而應納入保險投資股票限額之計算基礎規範控管，則依證券交易法施行細則（101.11.23）第11條第1項規定[7]，所稱具有股權性質之其他有價證券，指可轉換公司債、附認股權公司債、認股權憑證、認購（售）權證、股款繳納憑證、新股認購權利證書、新股權利證書、債券換股權利證書、臺灣存託憑證及其他具有股權性質之有價證券等，所以並不限於第6款之經主管機關核准者，即本草案第146條之1第1項第3款及第4款依法核准公開發行之公司債及受益憑證，也有可能具有股權性質，卻未同時納入規範，恐有疑義。從而，為貫徹本草案第146條之1第1項第3款之修法理由，及避免上述疑義，宜將「主管機關」等文字刪除，方能作全面性規範，爰建議本草案第146條之1第1項第3款修正為「保險業資金得購買下列有價證券：三、經依法核准公開發行之公司股票；其購買每一公司之總額，及其他經核准購買具有股權性質之有價證券不得超過該保險業資金百分之五及該發行股票之公司實收資本額百分之十。」
四、保險業經由第三人參與被投資公司之經營，應屬無效（草案第146條之1）
本法第146條之1第3項規定，保險業依同條第1項第3款投資時，不得有以保險業或其代表人擔任被投資公司董事、監察人，亦不得行使表決權支持其關係人或關係人之董事、監察人、職員擔任被投資金融機構董事、監察人，也不能指派人員獲聘為被投資公司經理人。其立法理由雖僅表明黨團協商，惟從本草案第146條之1之修法理由，仍可探知當初立法理由之意旨，係鑑於保險業資金來自社會大眾，若保險業藉由大量持有特定公開發行公司之股票及其他經主管機關核准購買之具有股權性質有價證券，或因被投資公司資本龐大且股東股權分散，致保險業持有被投資公司具股權性質商品之股權比例雖不高，卻可成為被投資公司前幾大之股東，對被投資公司具有相當程度之影響力，如於董監事改選時，採行行使表決權介入經營權之爭等作為，可能產生潛在利益衝突或增加系統性風險，而影響公司經營決策及金融秩序。所以基於相同理由，本草案第146條之1第3項，修正其第2款，明定保險業依第1項第3款規定購買公司之股票，不得行使對董事、監察人選舉之表決權，係根本切除保險業對被投資公司經營之直接影響，而另增訂第4款，限制保險業不得與第三人以信託、委任或其他契約約定或以協議、授權或其他方法參與對被投資公司之經營，則係避免保險業間接影響被投資公司經營權之行使，尚符合本法第146條之1第3項規定之意旨，惟對於違反上開規定之法律效果，本草案第146條之1明定於第4項規定，其內容則容有疑義。
本草案第146條之1第3項規定，如前述，係限制保險業因投資被投資公司，對其經營權之影響，所以同條第4項規定，違反第3項規定之法律效果為無效，即保險業或其代表人擔任被投資公司董事、監察人，其當選行為無效，自始未取資該董事、監察人之資格；保險業行使被投資公司董事、監察人選舉之表決權無效，即其投票表決不計入選舉票數；保險業指派人員獲聘為被投資公司之經理人無效，即該指派人員之聘書無效，並未取得該經理人資格，不得擔任被投資公司之經理人。至於保險業與第三人之約定或以協議、授權無效，所指為何，則有疑義，即依文義解釋，係指保險業與第三人間之「約定」、「協議」、「授權」等行為無效，惟似漏列第3項第4款之「其他方法」之法律效果，即保險業與第三人以其他方法參與對被投資公司之經營，並不因此無效，如此一來，顯然與其立法意旨不符。又因該等行為係屬保險業與第三人間之「內部行為」，而第三人與被投資公司之「外部行為」，其法律效果則未為規範，內部行為無效是否當然影響外部行為，恐有疑義，例如：保險業與第三人協議，由第三人選舉保險業囑意人選擔任被投資公司之董事或監察人，或由第三人指派保險業推介人選擔任被投資公司經理人等，參與對被投資公司之經營，而由保險業為一定給付。依上開規定，僅有保險人與第三人間之協議無效，即保險業無須為對待給付，惟該董事、監察人或經理人等資格，並不因此無效，反而有利於保險業。從而，參照上開立法理由，似有未竟之功，即實質上保險業仍介入被投資公司之經營，故探求其修法意旨，及對照同條第3項第4款規定之文字，應係指保險業「經由第三人參與被投資公司之經營」無效，即該董事、監察人或經理人等資格，皆屬無效。爰建議本草案第146條之1第4項規定修正為「保險業有前項各款情事之一者，其或代表人擔任董事、監察人、行使表決權、指派人員獲聘為經理人、經由第三人參與被投資公司之經營，無效。」
五、重建更生可能應由法院判斷（草案第149條之2）
公司法（102.1.30）第283條規定，聲請公司重整時，僅須載明聲請之原因及事實、對於公司重整之具體意見等，至於重整是否可行或有重建更生可能，係屬法院判定是否准許重整之依據，故依同法第284條及第285條規定，法院得徵詢主管機關、目的事業中央主管機關、中央金融主管機關及證券管理機關，關於應否重整之具體意見，並得徵詢本公司所在地之稅捐稽徵機關及其他有關機關、團體之意見。甚至得就對公司業務具有專門學識、經營經驗而非利害關係人者，選任為檢查人，於選任後30日內調查完畢報告法院。而本草案第149條之2第2項第4款規定，接管人執行職務而有重建更生可能而應向法院聲請重整時，應研擬具體方案，事先取得主管機關許可，對照上述公司法規定，似有下述疑義：
（一）重整聲請之可行性毋庸贅述
本草案第149條之2第2項係規定，接管人執行職務而有一定行為時，應研擬具體方案，事先取得主管機關許可，係對接管人執行職務之限制。而接管人之所以會提出該等行為，主觀上應係認為可行，否則根本無提出之必要，即接管人如提出增資或減資後再增資，讓與全部或部分營業、資產或負債，與其他保險業合併等行為，主觀上一定認為具有增（減）資可能、讓與資產營業負債之可能、與其他保險業合併之可能等，至於客觀上有無，並非接管人所能預知，因此上開第2項第1款至第3款規定，皆無要求接管人須提出該等行為之「可能性」，即視為理所當然。惟第4款規定，卻於接管人向法院聲請重整時，必須有重建更生可能等文字，如前述，顯屬贅文。
（二）重建更生可能應由法院判斷
如前述，依公司法規定，重建更生可能之判斷係屬法院職權，依本草案第149條之2第2項第4款規定，接管人向法院聲請重整時，須先研擬具體方案，且該方案有重建更生可能，事先取得主管機關許可。即將「有重建更生可能」作為主管機關許可向法院聲請重整之要件，如主管機關認為無重建更生可能，則不予許可，接管人則無法向法院聲請重整，等同取代法院職權。又主管機關認為有重建更生可能，而予以許可者，惟接管人向法院聲請重整時，法院是否須再為判斷，如法院認為無重建可能，豈不自相矛盾！令人民無所適從。
（三）修法建議
為免上述爭議，且兼顧法條文字結構之一致性，建議刪除本草案第149條之2第2項第4款規定之「有重建更生可能而應」等文字，修正為「接管人執行職務而有一定行為時，應研擬具體方案，事先取得主管機關許可：四、向法院聲請重整。」
六、接管期間應有一定期限（草案第143之3、第149條之2）
（一）接管期間不能遙遙無期
美國依Insurer Receivership Model Act（IRMA）第302A 條規定，接管人在接管命令發出的180天內，應分析保險業被接管的因素，並能將其回復至正常的營運，且接管人應該向法院提出建議如下：保險業可以解除接管、保險業應進入重整、保險業應進入清算。第302B條則規定前項期間得延長180天[8]。中國大陸中國保險保監會除依中國大陸保險法第139條對於償付能力不足的保險業列為重點監管對象而採取各種限制措施外，第145條規定對於償付能力嚴重不足的保險業並可進行接管，第147條規定接管期限屆滿，國務院保險監督管理機構可以決定延長接管期限，最長不得超過2年[9]。我國於本院90年6月26日三讀通過修正之保險法第149條之3規定接管之期限，由主管機關定之，並無其他任何期間之限制。嗣後因考量為避免接管期限過長，陷入實質經營困境配合，有必要限制接管期間以督促接管人早日結束接管，故本院於96年6月14日三讀通過第149條之2規定，增列第3項規定「接管人接管保險業後三個月內未將全部營業、資產或負債移轉者，除有重建更生之可能應向法院聲請重整外，應報請主管機關為清理之處分。上述期限，必要時接管人得向主管機關申請展延。」顯然係以第149條之2第3項作為第149條之3主管機關所定接管期限之限制，即主管機關所定接管期間須限於3個月內，僅在必要時，得作例外展延該期間。而本草案第149條之2第3項刪除接管期間，將使未來接管期間可以遙遙無期，有違接管期間係屬暫時狀態之性質，且與上述立法意旨相悖，更會影響保戶權益、保險業之經營，及金融穩定等。
（二）過渡保險機制內容不明確
本草案第149條之2第3項規定，賦予接管人得研擬過渡保險機制方案，報主管機關核准後執行，其理由為「保險業於受接管期間，倘因公司內部財務結構或外部經濟金融環境情況影響，使接管人無法於短期內完成受接管保險業財務改善、與其他保險業合併、讓與全部或部分營業、資產及負債等事宜，實有基於維護保戶基本權益及金融穩定等必要，給予接管人就其接管事務擬訂中長期過渡保險機制之處理彈性，使其有合宜之過渡期間，依受接管公司財務業務情況及外在整體經濟環境，以過渡方式處理受接管保險業之財務業務相關事宜，使保戶權益能在公司繼續經營之情況下獲得處理，其內容則可能含括被接管公司於公司治理或相關內部控制及內部稽核符合一定條件等前提下，解除被接管公司財務及業務相關處分限制，恢復受接管公司之正常營運能力等。」惟其內容並不明確，即該過渡保險機制執行期間是否仍屬接管狀態，又何謂過渡方式處理受接管保險業之財務業務相關事宜，且被接管公司財務及業務相關處分限制，恢復受接管公司之正常營運能力，是否表示終止接管等，如為肯定者，即應終止接管，如為否定者，是否表示由接管人為受接管公司之正常營運，如接管人為同業者，有無利益衝突可能。再者，有謂[10]過去強制接管問題金融機構，因很快需執行拍賣處分股權，但政府缺乏資金，未來擬由保險安定基金接管成立過渡保險公司，讓問題壽險公司有退場機制，惟接管人是否限於安定基金始能成立過渡保險公司，且其型態有無限制。最後，是否仍須比照正常保險公司適用相同之法令，例如：依一般會計準則編列財報等，均有待釐清。
（三）過渡保險機制之風險無法預期
過渡保險機制之執行並無期間之限制，其風險如何管控？例如：○華人壽接管案，主管機關從98年8月4日委託安定基金接管，接管期限以9個月為原則，已連續三次公告延長接管期間，每次延長9個月，接管期限至101年8月3日止，第4次延長至102年8月3日止，第5次延長至104年4月30日止，將近6年，業主權益也由97年底的負589億元，至101年11月27日增加為883.68億元。本次○華人壽案所需補償金額扣除安定基金與金融營業稅特別準備金後，尚不足560億元，將尋求銀行團聯貸補足，預估至少需要7至8年始能清償[11]，而國內人壽保險公司尚有多家淨值處於負數，主管機關未來處理問題保險業如仍比照○華人壽案時，如何籌措足夠資金恐非易事[12]。即○華人壽接管案尚有接管期間之限制，都難以預期其風險之擴大，如今過渡保險機制根本無任何期間限制，等同法律空白授權主管機關自行決定問題保險業何時退場，雖然有利於主管機關因應個案操作，惟其風險將如何控管，畢竟此風險最終仍是由全民買單[13]，不可不慎。實則該過渡保險機制可以具體化為二個部分，即一為接管期間仍有限制，在接管期間內問題保險業仍有經營之可能，主管機關本得依職權解除其部分限制，僅有在該問題保險業無法繼續經營或經營有重大困難時，如前述，成立過渡保險公司，也就是該過渡保險公司僅是接管期間的一個選項，而非唯一選項，該過渡保險公司除了進行保費徵收、資產運用、給付保險金等日常業務之外，將另外尋找其他可承接之保險業，並在其未出現前，持續對保險契約進行管理及保全工作等，有關過渡保險業之相關內容可參照存款保險條例（99.12.29）第34條第2項規定，由保險法明文授權安定基金擬訂類似過渡銀行設立及業務管理辦法（97.2.1）之過渡保險業設立及業務管理辦法，報請主管機關核定發布，作為過渡保險機制之風險控管。
（四）修法建議
為避免接管期限過長，及有必要限制接管期間以督促接管人早日結束接管，爰建議本草案第149條之2第3項修正為「接管期間為三個月，必要時接管人得向主管機關申請展延三次，每次不得逾三個月。但接管人經主管機關核准成立過渡保險業者，不在此限。」同時，第143之3第1項第9款配合上開條文修正為「安定基金辦理之事項如下：九、擬訂過渡保險業設立及業務管理辦法，報請主管機關核定發布。」原第9款款次遞延為第10款。
七、保險業合併並無排除大量解僱勞工保護法之適用（草案第149條之2）
大量解僱勞工之立法目的，乃基於憲法之規定，保障人民之生存權、工作權及財產權，避免事業單位大量解僱勞工時，對社會造成衝擊，損害勞工權益；為期事業單位大量解僱勞工時，有一定之程序及原則，以穩定社會及經濟秩序。行政院勞工委員會[14]101年11月1日以勞資3字第1010127322號函釋，大量解僱勞工保護法（97.5.23）第2條所稱大量解僱勞工，包含事業單位併購、改組時，經新舊雇主商定留用而不同意留用之勞工。本草案第149條之2第8項規定，受接管保險業經依同條第2項第2款規定讓與全部或部分營業、資產或負債，或依第2項第3款規定與其他保險業合併時，免依大量解僱勞工保護法第5條第2項規定辦理。其修法理由係以參考銀行法第62條之4第2項規定，惟參照銀行法第62條之4第2項規定之修法理由為「有關受接管銀行之受僱員工之處理，實務上係於交割前一日由讓與銀行終止員工之委任及僱用契約，再由承受銀行重新聘用。鑒於問題金融機構之處理，係為維持金融安定，其與股東出售事業係為其利益之自願性合併，顯有不同；如勞雇雙方拒絕協商或無法達成協議時，依大量解僱勞工保護法第5條第2項規定，主管機關應於10日內再召集勞雇雙方協商，恐將造成接管程序之障礙，降低承購者之承購意願，若無人承購，員工權益將更難獲得保障，為避免延宕問題金融機構之處理時效，並兼顧金融秩序安定及員工權益，爰增訂第2項排除該法第5條第2項之規定。」即銀行僅有讓與營業及資產負債時，始適用免依大量解僱勞工保護法第5條第2項規定辦理，且該修法理由甚至明白表示「合併」時，並無適用。又有謂應可適用金融機構合併法（89.12.13）第19條及企業併購法（93.5.5）第16條[15]，惟銀行法第62條之4係97年12月30日公布適用，如果金融業合併可適用金融機構合併法第19條及企業併購法第16條等規定予以處理，銀行法第62條之4係公布在該等法條之後，應可直接適用，為何卻仍未排除合併適用大量解僱勞工保護法，主要的原因還是在於大量解僱勞工保護法係於97年5月23日公布，故金融機構合併法及企業併購法尚無法慮及此問題，又如何能取代大量解僱勞工保護法。從而，本草案第149條之2第8項規定，除保險業讓與全部或部分營業、資產或負債，與銀行法（100.11.9）第62條之4第2項規定意旨相同外，另將保險業之合併納入排除大量解僱勞工保護法第5條第2項規定之適用，顯與銀行法第62條之4第2項規定之立法意旨不符，又未說明其理由，因事涉勞工權益事項，應洽請勞工主管機關意見為宜，否則日後恐易生爭議，建議將上開草案第149條之2第8項有關「合併」部分等文字刪除。
肆、結論
行政院提出本草案之背景，有本院財政委員會於102年5月6日通過臨時提案[16]，要求主管機關於3個月內提案修法，及監察院對主管機關提出之糾正案[17]。惟本草案或礙於時間受限，或實務累積之經驗有限，對於保險業退場機制之修法，僅有6個條文，即草案第142條、第143條之3、第149條之1、第149條之2、第149條之8及第149條之11等，並未將監察院調查報告之意見一併納入本次修法，即眾所觀注之有關接管期間過長及耗費金額過鉅等部分，此外，尚有保險退場之啟動時點及要保人權益保護機制之建立等保險業退場機制[18]，也未能作一通盤檢討。除此之外，本次修法之方向仍值得肯定，本次修法可能只是保險業退場機制建立的開始，真正能否符合全民的期待，未來可能還有很大的進步空間。
[2] 金融監督管理委員會102年12月31日金管證發字第 1020053112 號：「依證券交易法發行股票之融控股公司、銀行、票券公司、保險公司、證券投資信託事業、綜合證券商及上市（櫃）期貨商，應設置獨立董事。並擴大至非屬金融業之所有上市（櫃）公司」
[4] 水污染防治法（96.12.12）第71條：「地面水體發生污染事件，主管機關得命污染行為人限期清除處理，屆期不為清除處理時，主管機關得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行。為保全前項必要費用之強制執行，於徵收有不能或重大困難之虞時，主管機關得命對債務人之財產為假扣押，並移送行政執行機關執行。假扣押之命令於送達債務人前，亦得執行。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。」
[5] 廢棄物清理法（102.5.29）第71條「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。第一項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第一項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」
[7] 證券交易法施行細則（101.11.23）第11條第1項規定：「第157條第6項及第157條之1第1項所稱具有股權性質之其他有價證券，指可轉換公司債、附認股權公司債、認股權憑證、認購（售）權證、股款繳納憑證、新股認購權利證書、新股權利證書、債券換股權利證書、臺灣存託憑證及其他具有股權性質之有價證券。」
[11] 劉宗志，國華人壽標出20年行政寬容壓低賠付金額，中國時報，101.11.28，網址：http://news.chinatimes.com/focus/501012383/112012112800091.html，最後瀏覽日：103.3.3。
[13] 因安定基金係由各保險業提撥，而保險業之資金來自於保戶，故謂取之於全體保戶，另金融業特別準備金則來自金融業的營業稅，等同取之全國人民之稅負，此可參閱保險法第143條之3及營業稅稅款撥入銀行業以外之金融特別準備金運用管理辦法。
[15] 金融機構合併法（89.12.13）第19條：「金融機構依本法合併、改組或轉讓時，其員工得享有之權益，依勞動基準法之規定辦理。」及企業併購法（93.5.5）第16條：「併購後存續公司、新設公司或受讓公司應於併購基準日三十日前，以書面載明勞動條件通知新舊雇主商定留用之勞工。該受通知之勞工，應於受通知日起十日內，以書面通知新雇主是否同意留用，屆期未為通知者，視為同意留用。前項同意留用之勞工，因個人因素不願留任時，不得請求雇主給予資遣費。留用勞工於併購前在消滅公司、讓與公司或被分割公司之工作年資，併購後存續公司、新設公司或受讓公司應予以承認。」
[17] 監察院，網址：http://www.cy.gov.tw/sp.asp?xdURL=./di/Message/message_1.asp&ctNode=903&msg_id=3571，最後瀏覽日期：103.3.1。